Финансовая система России в XIX – начале XХ веков

Глубокое понимание  возникших перед государством проблем  в области финансов заставило  правительство Александра II приступить к подготовке финансовой реформы. По инициативе комитета финансов для ознакомления с финансовой системой в США был командирован М.Х. Рейтеры (министр финансов 1862 - 1878 гг.), а для изучения финансового дела в четырёх европейских государствах (Австрии, Бельгии, Пруссии и Франции) В.А. Татаринов.

В основе его проекта  лежала концепция так называемых «здоровых финансов» и «единства бюджета». Ее суть состояла в том, что бюджет государства должен быть сбалансирован, а единая государственная роспись должна охватить все без исключения доходы и расходы страны. Это являлось не только показателем благополучия государства, но и первоочередной задачей финансовой политики государственных органов всех уровней. Все ведомства и министерства должны были, по предложению Татаринова, одновременно с отчётом за истекшим год, предоставлять в министерство финансов для анализа развёрнутые сметы на предстоящий бюджетный год. Обособленные доходы отдельных ведомств подлежали внесению в государственное казначейство. Устанавливалась строгая сметная дисциплина и обязательное целевое израсходование всех выделенных средств в конце бюджетного года. Как логическое следствие единства бюджета, автор предлагал ввести единство кассы, то есть сосредоточить все денежные средства в кассах министерства финансов с правом одного только этого министерства заведовать сбором всех государственных доходов и обязательностью платежей [17, c.116].

В области государственного контроля В.А. Татаринов предлагал  устройство в государстве только одной, но сильной и вполне независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции, имеющей право по подлинным документам производить всестороннее наблюдение за движением капиталов и уполномоченной проверять и судить действия и хозяйственные операции исполнителей и главных распорядителей, вмешиваться в финансовую' деятельность учреждений и запрещать те расходы, которые контрольные органы считали неправильными, либо незаконными. Особое внимание при этом им уделялось становлению и развитию предварительного контроля, способного предупреждать и останавливать неправомерные действия по распоряжению государственными средствами, т.е. проверки правильности использования ведомствами ассигнованных сумм, прежде чем эти средства были израсходованы.

В мае 1862 г. Александр II утвердил «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений», разработанных В.А. Татариновым. Реформа устанавливала новые правила по составлению и утверждению бюджетной росписи, предусматривавшей прежде всего осуществление принципа бюджетного единства. Министерство финансов получило возможность детально разбирать и устанавливать размеры расходования средств бюджета по отдельным министерствам. Все государственные доходы сосредотачивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми росписями. В государстве вводилась единая система бюджетного учёта и отчетности. Таким образом, правительством был сделан крупный шаг вперёд, внёсший точность и порядок в распоряжение финансами государства. В отчёте министерства финансов за 1855 - 1880 гг. указывалось, что «Вследствие этого преобразования, финансовые сметы отдельных учреждений, начиная с 1863 г., подвергались ежегодным значительным сокращениям ... общий итог государственных доходов увеличился от внесения в сметы тех ресурсов казны, которые до 1863 г. расходовались ... отдельными управлениями», всего в казначейство поступило коло 42 млн. руб., ранее составлявших примерно 300 отдельных ведомственных бюджетов» [10, c.41].

Правительство получило возможность реально оценивать  свои финансовые возможности при проведении реформ, которые требовали значительных финансовых затрат. Так, на важнейшую из них - отмену крепостного права, в период 1861-1880 гг. было затрачено около полумиллиарда руб., в среднем около 5% от доходов бюджета за этот период.

В январе 1863 г. В.А. Татаринов  был назначен на должность государственного контролера. Фактически созданный им институт превращается в единый контрольно - ревизионный орган, имеющий право ревизионной проверки всех государственных учреждений. Для повышения эффективности контроля за расходованием средств на местах, создаются губернские  контрольные  палаты  и  их  отделения. На государственный контроль возлагалась также задача предварительного рассмотрения годовых смет ведомств представляемых при составлении бюджета на будущий год и годового отчета о расходах.

Важной заслугой В.А.Татаринова явилось введение в существовавшую тогда ревизионную практику фактического контроля. С 1866 г. государственные доходы и расходы стали проверяться контрольными палатами ежемесячно и по подлинным документам [17, c.167].

Бюджетная реформа была дополнена рядом второстепенных нововведений в налогообложении. Главным из них стало введение питейного акциза и отмена отступов. При проведении реформы правительство поставило во главу угла не только фискальный интерес, но и задачу уничтожения откупной системы как источника разложения общества. Согласно введенному с января 1863 г. «Положению о питейном сборе», оптовая и розничная продажа вина могли осуществляться всеми желающими при соблюдении установленных правил.

Цены на спиртные напитки  могли устанавливаться свободно. Вместе с тем регламентация торговли была усилена, в частности вводилась норма продажи вина «в одни руки». Винокурение могло осуществляться как частными, так и казенными заводами. Право на винокурение предоставлялось дворянам, а также в разных губерниях лицам различных состояний, состав которых определялся местными условиями. Питейный доход казны состоял из акциза и патентного сбора. Акциз исчислялся ежегодно с количества спирта и вина в пересчете на безводный спирт (алкоголь), которое должно было быть выкурено на винокуренном заводе, исходя из имеющегося оборудования. Общее управление делами возлагалось на министерство финансов. Непосредственное заведование на местах - на акцизные управления (губернские и окружные). Права этих управлений были весьма широкими, а оплата служащих, как правило, выше, чем в других казенных учреждениях. Поступления питейного дохода увеличились главным образом вследствие повышения размеров акциза (в 1865 г., 1870 г. и в 1874 г.). При этом с начала 70-х годов количество выкуриваемого спирта по официальным данным стало снижаться и составило в 1882 - 1883 гг. менее 60 % от уровня 1872 - 1873 гг. Таким образом, среднедушевое потребление вина (не считая корчемного) в 60 - 70 - е гг. ощутимо сократилось. Тем не менее, в мирные годы (1875 - 76 гг. и 1880 г.) питейный доход составлял более 30% поступлений в казну. А в 1879 (военном) году питейный доход достиг 229,5 млн. руб., составив 35,6% обыкновенных доходов казны [10, c.115].

1.3 Основные реформы финансовой системы России в области бюджета и налогообложения в XIX в.

Одним из важных шагов финансовых реформ 60 -х гг. XIX века, стало введение «принципа публичности государственных росписей» (с 1862 г.) и отчётов государственного контроля (с 1866 г.). Эта запоздалая мера правительства, безусловно, способствовала восстановлению доверия общественности к русским финансам, и, в первую очередь, иностранных держателей капиталов, так как в условиях бедности внутреннего денежного рынка, страна могла экономически развиваться лишь с помощью иностранных капиталовложений. Благодаря этому шагу, министерству финансов в 1862 г. удалось сделать 5% заем в Лондоне на 15 млн. ф.ст., для проведения денежной реформы. Министерство финансов рассчитывало стабилизировать денежную систему путём размена огромной массы не обеспеченных  золотом кредитных билетов на серебро по постепенно повышавшемуся курсу. Но реформа провалилась из-за недостаточности суммы накопленного для её проведения золотого запаса и общего кризисного финансово - экономического положения в стране [16, c.57]. 

Однако финансовая система  России нуждались не только в централизации бюджета и введении принципиально иных методов финансового контроля, ей необходимы были основанные на буржуазных принципах, коренные преобразования налоговой системы. Слабость прямого обложения, незначительная доля соответствующих поступлений в доходах бюджета, а также ограниченность базы как прямого, так и косвенного обложения преимущественно доходами земледельческого населения, продолжала оставаться ахиллесовой пятой государственных финансов России, правительство остро нуждалось в новой налоговой системе, способной обеспечить непрерывный приток денежных средств в казну и финансирование реформ. Прежде всего, это связывалась с отменой подушной подати. Дискуссии об отмене подушной подати и замене сословных налогов всесословными велись почти безрезультатно с середины XIX в. Единственным их результатом явилась отмена с 1 июля 1863 г. подушной подати с мещан и некоторых местных налогов, платимых ими взамен подушной подати. Отмененная сумма подушной подати с мещан (около 4 млн. руб.) была покрыта наполовину введенным с июля 1863 г. налогом на недвижимые имущества в городах, посадах и местечках и наполовину патентным сбором с мещан [17, c.144].

Налоговая политика 60-70-х  гг. отличалась крайней непоследовательностью. С одной стороны правительство и министерство финансов ясно понимали, что подушная подать изжила себя и обречена, так как приносила одни лишь недоимки, с другой - они не решались изменить действовавшую в течение полутора веков систему. Тем не менее, правительство все-таки делало попытки как-то приспособить ее к новым условиям. Так, с целью «достигнуть некоторого соответствия подушной подати имущественным условиям плательщиков» в 1863 и 1867 гг. была установлена, вместо однообразного обложения ревизских душ, шкала окладов, учитывавшая, в какой - то мере местные условия [13, c.23].

В то же время финансовые реформы, проведенные правительством в 1861 - 1862 гг., не позволили ему справиться с хроническими дефицитами бюджета, преследовавшими его из года в  год. Поэтому министерство финансов наряду с другими способами стабилизировать положение неоднократно прибегало к увеличению подушной подати, совершенно не считаясь с тем, что эта мера была не только чревата разорительными последствиями, но и била, в конечном счете, по финансовым интересам самой казны. Из приведенной ниже таблицы видно, что за период 1862 – 67 гг. среднедушевые оклады по стране повысились на 77 коп., что должно было дать казне дополнительно 17 млн. 744 тыс. руб. 

Таблица 1 - Увеличение подушной подати в 1862 - 1867 гг.

Кроме того, к подушной подати с 1 января 1875 г. были присоединены 
два новых налога, которые ухудшили и без того плачевное положение крестьян.

Таблица 2 - Государственный Земской и Общественный сборы в 1875 г.

Стабилизация прямого  обложения произошла только после  неурожаев 1867 - 1868 гг., когда стала  очевидной бессмысленность дальнейшего усиления налогового гнета. Рост недоимок заставил министерство финансов перейти к более гибкому порядку взимания податей, предоставляя льготы отдельным категориям налогоплательщиков. Были сделаны некоторые попытки приспособить старую податную систему к новым условиям: 1 января 1863 г. подушная подать с мещан была отменена и заменена налогом на городскую недвижимость, а 1 июня 1870 г. принят закон о переложении части государственного земского сбора на земли всех сословий, в том числе помещичьи (с 1875 г. этот налог стал поступать в Казначейство под наименованием государственного поземельного налога) [10, c.117].

Вопрос о реформировании системы налогообложения и замене ее более прогрессивной обсуждался в 60-70 - е гг. в печати, земствах и  в правительственных кругах. Одной из основных тем этой полемики была тема о введении в Российской империи всеобщего подоходного налога. В 1872 г. для рассмотрения проектов земских собраний была создана комиссия под председательством министра государственных имуществ П.А. Валуева. Работа этой комиссии в значительной мере объяснялась общими условиями того времени. Податная система была теснейшим образом связана со всеми сторонами общественной и государственной жизни. Отсутствие  определенных взглядов на будущее, борьба старых начал с новыми, определяли переходный характер экономической жизни страны тем более, что права и положение различных классов населения далеко еще не были определены.

Важен вывод комиссии в отношении всесословного обложения. Он показывает, что в правительственных кругах рассматривалась чисто фискальная сторона реформы, её экономический аспект (развитие производительных сил и частной собственности) не учитывался. Кроме того, из него видно, что правительство опасалось вызвать недовольство дворян и помещиков, и старалось провести преобразование налоговой системы наиболее безболезненно экономически, прежде всего для привилегированных классов и политически для правительства. Но все-таки принцип всеобщности, т.е. равенства всех сословий перед налогообложением, был принят в качестве отправной точки будущей реформы [13, c.24].

Заключение комиссии о роли земств, в связи с податной реформой, было серьезным ударом по иллюзиям земств, ожидающим своего привлечения к обсуждению проекта Податной комиссии, и показало, что правительство в области внутренней политики придерживается жесткого курса и не собирается расширять компетенцию учреждений местного самоуправления. Оно гласило: «Предоставить министру внутренних дел ... не сообщать этим (земским (авт.)) учреждениям никакого отзыва насчет предположений правительства касательно дальнейшего направления вопроса о преобразовании податной cиcтeмы».

7 апреля 1872 г. доклад комиссии  был утвержден императором Александром II. Таким образом, утверждение императором заключения податной комиссии 1872 г. является важным моментом окончательного решения правительства провести реформу налоговой системы путем постепенного перехода к принципу всеобщего обложения. Но министерству финансов, в то время, так и не удалось провести кардинальное преобразование налоговой системы.

Лишь отчасти удалась реформа  промыслового обложения. Занявший пост министра финансов в 1862 г. М.Х. Рейтерн в 1863-1865 гг., принятыми новыми положениями за право торговли и промыслов, внёс некоторые улучшения в правовое положение купечества. Правительство предоставляло право всем лицам всех сословий заниматься торговлей и предпринимательством [4, c.67].