Профессиональная этика

б) Право требовать от руководителей  органов, за исполнением законов  которыми осуществляется прокурорский надзор, представления необходимых  документов, материалов, статистических и иных сведений. Хотя в ст.22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям и лицам, их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением правил субординации.

Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных  правонарушениях и принимаемых  мерах к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности  виновных лиц и другая информация. Ознакомление с документами может  помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения  недостающих данных.

При этом он может истребовать самые  различные документы и материалы  без каких-либо ограничений. Это  могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно- расходные документы; справки; статистические и другие отчеты и многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы в офис прокуратуры, в другом - знакомится с ними по месту их хранения непосредственно во время проведения соответствующих проверок. Изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемого органа, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Обычно так прокурор знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок, осуществленных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др.

В соответствии со ст.6 Федерального закона о прокуратуре статистическая и  иная информация, справки, их копии  и иные документы, необходимые при  осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются  по требованию прокурора и следователя  безвозмездно. Уклонение от представления  прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ.ред.Ю.Е.Винокурова.- 6-е изд., переб. и доп.- М.:Высшее образование, 2006.- 125-127с.

Вышеизложенные полномочия прокурора  перекликаются друг с другом. Однако они самостоятельные. Общим для  них является то, что в обоих  случаях имеется в виду работа документами. По всем другим признакам  они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается  в глаза, - подход прокурора к определению  совокупности документов, которые ему  позволят разобраться с существом  конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обозначенного перечня документов и материалов с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом. Далее, рассматриваемые полномочия, по общему правилу, отличаются по объему исследуемых документов и по своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется несомненно большим объемом работы. Что касается результатов, к которым может привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе осуществления работы с документами на месте прокурор может сразу, что называется, «раскрыть» правонарушение, т.е получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению, и др. При истребовании документов обычно на такие результаты рассчитывать не приходится. И, наконец, хотелось бы указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае - это необходимость оперативного получения нужной информации, и эта необходимость может быть обеспечена только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок, поэтому каких-либо экстраординарных условий, как это может иметь место при обеспечении незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается. Прокурорский надзор: Учебник для вузов /Под ред. засл. юриста РФ,д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева.- М.: Норма,2005.- 212-213с.

в) Право по предъявлении служебного удостоверения, а, в необходимых  случаях - надлежащим образом оформленного допуска к работе с документами, содержащими государственную и  иную установленную законом тайну, беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением  законов которыми он осуществляет надзор (п.1 ст.21 Федерального закона о прокуратуре). Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий  для реализации названного права  не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное  удостоверение.

Следует сказать, что право прокурора  беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорного  органа нередко ограничивается разного  рода ведомственными инструкциями, пропускным режимом и якобы секретностью объекта, куда должен пройти прокурор. В случае возникновения физических препятствий прокурор может прибегнуть к принуждению, обратившись за помощью  к милиции, другим правоохранительным органам и возбудить против виновных в невыполнении требований прокурора, являющихся обязательными, производство об административном правонарушении и  другие предусмотренные законом  меры.

Право беспрепятственного входа заключает  в себе возможность попадания  прокурора в нужное время и  место к нужному лицу. Ведомственные  инструкции, как и иные акты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный  вход на поднадзорные ему объекты, должны незамедлительно опротестовываться  соответствующими прокурорами. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб.- М.: ТК Велби,Изд-во Проспект,2007.-195с.

г) Право требовать от руководителей  и других должностных лиц органов, где проводятся проверки, выделения  специалистов для выяснения возникших  при надзорных проверках и  в других случаях вопросов. Имея дело с различными сферами жизни  общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач  специального характера, прокуроры  объективно поставлены в такие условия, при которых у них нет возможности  обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению тех многообразных  ситуаций, которые свойственны деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов является эффективным способом преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. В качестве специалистов привлекаются работники самых различных профессий: инженеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, чаще занимающие должности государственных инспекторов (контролеров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры чаще реализуют путем направления в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. Услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми негосударственными органами (структурами), подлежат материальному вознаграждению в виде выплаты гонораров. Но прокуратура зачастую не располагает для этого необходимыми финансовыми средствами.

Основными формами использования  помощи специалистов выступают: привлечение  специалистов для выяснения возникших  вопросов, участие специалистов при  получении прокурором объяснений должностных  лиц, отборе нужных документов, поручение  руководителям и должностным  лицам объектов, надзор за исполнением  законов которыми осуществляет прокурор, проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Помощь специалистов прокурорами  широко используется в практике надзора  за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного законодательства, при решении иных вопросов, требующих  применения специальных знаний. Прокурорский надзор: Учебник для вузов /Под  ред. засл. юриста РФ,д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева.- М.: Норма,2005.- 217-218с.

д) Право требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры  материалам и обращениям, а также  ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций, предприятий и учреждений. Это  полномочие реализуется путем направления  в адрес руководителей органов  письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления, хотя в Федеральном законе о прокуратуре нет указания на конкретный срок. При умышленном невыполнении этого (как и других) законного требования прокурора им может быть возбуждено в отношении не исполнившего его требования должностного лица производство об административном правонарушении.

Понятие подконтрольности и подведомственности предполагает, что прокурор может  требовать проведение ревизий или  специальных проверок только от тех  органов или ведомств, которые  осуществляют нормативно установленный  контроль или в ведении которых  находятся проверяемые организации. Прокуроры вправе также требовать  от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных  подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать  от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных  расследований в связи, например, с происшедшими авариями, несчастными  случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачами материальных средств  и т.д. Вправе прокуроры требовать  и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз  реализуется путем вынесения  соответствующих постановлений.

Органам местного самоуправления, имеющим  в своем ведомственном подчинении муниципальные предприятия, прокурор вправе поручить проверки или ревизии  на этих предприятиях и т.д. Чаще всего  проведение подобного рода проверок поручается вышестоящим органам  и органам контроля. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться  органами контроля. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под  общ.ред.Ю.Е.Винокурова.- 6-е изд., переб. и доп.- М.:Высшее образование, 2006.- 127-128с.

е) Право прокурора вызывать должностных  лиц или граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это  является необходимым для проверки данных фактов и закрепления возможных  доказательств. В большинстве случаев  правильным является вызов непосредственно  в прокуратуру. Но в тех случаях, когда одновременно с вызовом необходимы просмотр и анализ значительного объема документов, ознакомление с другими данными, возможно взятие объяснения на месте работы должностного лица или другого гражданина. Обычно прокурором истребуются письменные объяснения от должностных лиц и граждан, составляемые им лично. Лишено смысла заочное получение объяснений (когда, например, текст так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получение объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.

Наделение прокурора таким полномочием  является закономерным. Во-первых, те должностные  лица и граждане, которые допустили  нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с  большей полнотой, всесторонностью  и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных  лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами и единственным видом источников информации, используемым во всех прокурорских проверках. В-третьих, объяснение лица, совершившего правонарушение, есть средство защиты его интересов. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учеб. 2005.- с. 175

Содержание вопросов, выясняемых в  процессе получения объяснений должностных  лиц и граждан, обусловливается  уровнем их осведомленности о  фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность  у лиц, занимающих ответственные  руководящие должности. Среди граждан  серьезный информационный интерес  для прокуроров, имея в виду значительность удельного веса правонарушений, связанных  с предпринимательской, административной деятельностью, представляют руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а не должностные лица, работающие в исполнительных органах государственной  власти. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб.- М.: ТК Велби,Изд-во Проспект,2007.-197-198с.

ж) Право проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст.21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании  поступившей в органы прокуратуры  информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996г. №30 могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.