Управление в экономике

В 1970-1980-е годы активно  велись и региональные экономические  исследования. Вспомним такие программы, как «Развитие Западно-Сибирского нефтегазового комплекса», освоения БАМа, формирования Тимано-Печерского, Канско-Ачинского ТПК. Накануне перестройки в СССР работало около 50 различных научных учреждений и организаций, специально занимавшихся региональными исследованиями.

С развитием рыночного  хозяйства в России заметно возрос интерес к региональной науке не только в Центре, в традиционных научных организациях, занимающихся региональными исследованиями, но и непосредственно на местах, в регионах. Об этом наглядно свидетельствуют многочисленные научные публикации, посвященные региональным проблемам и региональной политике.

2. 3. Региональное  управление

Представление о регионах часто и обоснованно увязывается  с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и др.

Концентрация и дисперсия производительных сил всегда ведут к неравномерному размещению хозяйства и населения  по территории государства, что способствует возникновению такого явления, как регионализм. Под регионализмом следует понимать различные формы социально-культурной, политико-правовой, хозяйственно-экономической самоидентификации территориальных сообществ, проявляющей себя в идеях, настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности отдельного региона или повышение его статуса в системе единого государства-нации.²⁹

Регионализму противостоит регионализация, под которой понимается не внутренне обусловленный, а внешний процесс регионального строительства, осуществляемый центральными органами власти и управления.

С конца 1980-х гг. подъем политического регионализма оказывал определяющее влияние на формирование федеративной системы в России. В  этот период проблема соотношения между регионализмом и федерализмом вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей федерации. В результате сложного и противоречивого развития 1991-1993 гг. для России был реализован компромиссный вариант, в котором переплелись принципы конституционной и договорной федерации. Такое решение во многом предопределило политический и экономический ассиметризм федеративного устройства России, что наложило свой отпечаток на развитие федеративных отношений и системы регионального управления.

В российской науке и  практике под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Регион представляет собой целостную систему жизнедеятельности, особенностью функционирования которой в случае неблагоприятных обстоятельств является невозможность нормального воспроизводства экономических, демографических и природных процессов.

Насущные проблемы жизнеобеспечения населения решаются в субъектах  федерации, органы управления субъектов  несут основную ответственность  перед населением и федеративным центром за положение в регионе. Для нормальной жизнедеятельности субъект федерации как региональное звено единой системы федеративного государства (в отличие от звеньев более низкого уровня - города, района и т.д.) обладает всеми необходимыми полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах. Все это усиливает роль регионального управления в общей системе государственного управления. Поскольку через регионы осуществляется руководство государством в целом, региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом региональной специфики.

Региональное управление в настоящее время наиболее четкие научные, правовые и организационные  очертания получило в административных границах субъектов Российской Федерации. Под региональным управлением понимают государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской Федерации, т.е. территорий республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения. Такое понимание территориального управления является базовым. При этом следует учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов Российской Федерации.

Главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности (обособления хозяйственных и финансовых структур, децентрализации управления) формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:

а) соответствие уровня и  образа жизни населения государственным  и иным стандартам;

б) наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности  и др.);

в) потенциальные возможности  для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;

г) наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных  связей;

д) природоресурсный и  экологический потенциал региона;

е) стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.

С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели, задачи и система регионального управления.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных  особенностей регионов, предполагает разработку конкретных общегосударственных  и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Все это также влияет на систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия.

Управление в границах территорий субъектов Российской Федерации  осуществляется в пределах общегосударственного управления, имея свою организационно-правовую самостоятельность и значение. Если общегосударственное управление увязывать с региональными интересами, то оно также является региональным в том смысле, что распространяется на территории либо всех субъектов Российской Федерации, либо конкретного региона. Это означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне общегосударственного управления.

Регионы, являясь едиными комплексами  жизнедеятельности, отличаются природно-географическими, демографическими, национальными особенностями, многие из них узкоспециализированы в тех или иных сферах деятельности. Все это обязательно отражается на организационной системе и функционировании исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. При организации федеральных органов исполнительной власти учет этих особенностей и организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями реализуется в различных формах:

• создание органов, специализирующихся на общих (Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики) или конкретных направлениях связей (Госкомитет по рыболовству, Федеральная служба специального строительства);
• образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов;
• возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений;
• создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.

Учет региональных интересов  в деятельности органов управления разных уровней, укрепление самостоятельности  регионов являются базовыми принципами построения системы государственного управления в целом. Между тем необоснованное увлечение использованием этих принципов в реальной деятельности органов управления разных уровней может привести к развитию симптомов таких явлений, как региональная автаркизация и региональный монополизм.

Региональная автаркизация - это стремление отдельных регионов (прежде всего экономически развитых) приобрести экономическую, а затем, как правило, политическую независимость. В основе этого лежит идеология экономического сепаратизма, проявляющегося в том, что региональные власти, не считаясь с требованиями федерального законодательства, игнорируют законодательно установленный налоговый, финансовый, лицензионный, экспортно-импортный механизмы.

Региональный монополизм - это попытки решения внерыночными методами проблемы кризисного социально-экономического положения в регионе. Среди таких методов могут быть запреты на межрегиональное перемещение товарных масс или капиталов, которые искусственно продуцируют монопольное положение отдельных региональных производителей.

 Учитывая, что развитие таких явлений может иметь опасные последствия для государства в целом, необходимо выбрать сбалансированный, взвешенный, экономически и организационно обоснованный подход в учете федеральных и региональных интересов при осуществлении регионального управления, как федеральными органами, так и органами субъектов федерации.

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации, являясь органами общей компетенции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотраслевого и отраслевого управления. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Важная роль по руководству отраслями  и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству  Российской Федерации. Организационное и юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории государства.

Председателю Правительства России по определенным вопросам подчинены  главы администраций субъектов  Российской Федерации, на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации региона в целях обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов  федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также  через подчиненные им органы отраслевого  и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом:

а) взаимоотношений региона  и федерации;

б) взаимоотношений региональных органов и органов местного самоуправления;

в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы.

Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает:

а) систему государственных органов (федеральных и региональных);

б) систему государственной  службы;

в) совокупность реализуемых  государственными органами функций  и используемый комплекс методов, средств  и ресурсов;

г) систему прямых и  обратных связей между субъектами и  объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Решение вопроса формирования системы органов регионального  управления субъектов федерации  требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди них выделяют управление:

• политической жизнью;
• сферой материального производства;
• финансово-кредитным комплексом;
• потребительским рынком;
• социально-бюджетным комплексом;
• использованием природных ресурсов;
• общественной безопасностью;
• информационной средой.

Важнейшие ориентиры  в области рационального сочетания  общегосударственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.