Развитие законодательной базы градостроительства и архитектуры России

Развитие законодательной  базы градостроительства и архитектуры  России.

Градостроительное законодательство в современной России начало формироваться  с 1990-х гг., когда появилась многоукладная  экономика и значительно усложнились  отношения между различными субъектами градостроительной деятельности.

Суть любого градостроительного права в разрешении конфликтов, возникающих  между городским сообществом  и интересами частных лиц, между  самими частными лицами. В условиях плановой экономики при отсутствии частной собственности на землю  необходимости в правовом регулировании  градостроительной деятельности не возникало, достаточно было наличия  ряда норм технического характера, регулирующих процесс застройки. Государство, бывшее в одном лице одновременно и собственником  земли, и собственником объектов недвижимости, и единственным застройщиком, и регулятором градостроительной  деятельности, использовало административные инструменты для сглаживания  возникающих противоречий.

Иная ситуация сложилась  к началу 1990-х гг., когда в городскую  жизнь активно вторглись новые  отношения в экономике, которые  потребовали переосмысления наработанных десятилетиями регулятивных механизмов. Очевидно, что для решения создавшихся  проблем было недостаточно одних  нормативных документов, потребовалось  создание новой для отечественной  правовой системы отрасли законодательства – градостроительного права.

На каждом этапе развития градостроительного законодательства перед Законодателем ставились  различные задачи.

Первый в современной  России Закон об основах градостроительства №3295-1 от 13.07.1992г. - устанавливал основные понятия градостроительной деятельности в стране

В соответствии с ним, градостроительство в Российской Федерации - деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.

Основными направлениями  градостроительной деятельности в  соответствии с законом 1992г. являлись:

1.   территориальная организация расселения, размещение производительных сил, устойчивое развитие городов, других поселений и их социальной, инженерной и транспортной инфраструктур с учетом состояния окружающей среды;

2.     экологически безопасное развитие городов, других поселений и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на укрепление здоровья, гармоничное физическое и духовное развитие;

3.     планировка, застройка, реконструкция, благоустройство и озеленение городов, других поселений и их систем;

4.     рациональное землепользование, охрана природы, ресурсосбережение, инженерная подготовка городов, других поселений и защита территорий от опасных природных и техногенных процессов;

5.     развитие санаторно - курортных и других рекреационных территорий;

6.сохранение, восстановление и защита историко - культурного наследия, памятников градостроительства, архитектуры и монументального искусства, ландшафтов и других охраняемых территорий.

Вышедший на основе закона 1992г. закон «Об архитектурной деятельностью в РФ» 169-ФЗ от 1995г. – уточнял, в соответствии с международной практикой архитектурную деятельность, с введением понятия предмета этой деятельности, лицензирования, авторского права и многие другие правовые нормы.

Первый комплексный Градостроительный кодекс 73-ФЗ от 03.05.1998г. -  структурировал понятие градостроительной деятельности, градостроительной документации, градостроительной политики в стране и др. Из-за отсутствия финансирования и обязательности применения норм закона он фактически не выполнялся.

Градостроительная деятельность в соответствии с Кодексом 1998г., это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

Согласование государственных  и общественных интересов в области  градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти и  органами местного самоуправления.

Особому регулированию, по Кодексу, подлежала градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных  правил использования территории обеспечение  частных, общественных или государственных  интересов в области градостроительства невозможно или затруднено.

Градостроительный кодекс 190-ФЗ от 29.12.2004г. был направлен на запуск земли в коммерческий оборот. Приватизация земли, выкуп, продажа стали возможными на основе законодательного акта. С этой целью законодательно уровням власти вменялась в обязанность разработка документов территориального планирования, основной целью которых является межевание территории. В соответствии с Градостроительным кодексом   эта задача будет выполнена на территории РФ в 2012 году. 

 

Градостроительный кодекс свою задачу выполнил. 

 

Проектно-строительный комплекс, набрав к 2008 году значительный оборот, требовал уточнения различного рода положений, отношений между субъектами градостроительной деятельности и  т.п. Результатом этого явилась 41 поправка в ныне действующий кодекс. Ни сам Кодекс, ни поправки не в состоянии  отразить всё многообразие положений, отношений в проектно-строительном комплексе страны, т.к. по духу и букве  Закона он изначально был сориентирован  на приватизационные принципы.

В настоящее время законодательная  база градостроительства является сдерживающим фактором развития отрасли и не допускает  сближения с законодательной  базой Всемирной Торговой Организации.

За время реализации положений  Градостроительного кодекса не создано  комплексное градостроительное  законодательство, которое в настоящее  время представлено лишь двумя ФЗ – собственно Кодексом и законом  «Об архитектурной деятельности».

Не реализован национальный проект «Доступное и комфортное жильё» - градостроительное законодательство не создало базы для решения всех проблем по доступности жилья.

Положения Кодекса выхолащивают из градостроительной документации комплексный характер, свойственный самой природе градостроительной  деятельности и с успехом реализуемый  в зарубежной практике.

Снижение инвестиционной активности в градостроительной  деятельности сдерживает развитие территорий. Процедуры выделения земли, разработки документации для строительства, прохождение согласований, требования законов по пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия и т.п. требований, не увязанных с нормативами проектирования и не согласованных между собой,  выстраивает путь от принятия решений инвестором о строительстве до его начала на долгие годы.

За годы действия положений  Градостроительного кодекса РФ (2005-2012гг.) в него 41 раз вносили поправки. В итоге  документ стал излишне громоздким и трудночитаемым. Суть основных положений Кодекса оказалась затеряна между многочисленными процедурами и частностями.

Излишняя децентрализация  территориального планирования, закреплённая Кодексом, привела к тому, что  самая большая в мире страна не имеет внятной концепции пространственного  развития.

Анализ зарубежной практики формирования законодательной базы, градостроительной политики государств, направленной на территориальное единство страны, создание условий для воспроизводства  главного инновационного ресурса экономики  – человеческого капитала, показывает о необходимости изменения парадигмы  Кодекса, с последующим развитием  Свода законов о градостроительной  деятельности нового этапа развития страны.

Не имея возможности внести поправки в Конституцию Российской Федерации, необходимо сосредоточится на разработке Градостроительной доктрины РФ. Эту работу ведёт РААСН.

Главная задача Доктрины сформулировать цели развития страны и вытекающие из них требования к градостроительству:

1.    создание комплекса благоприятных градостроительных и иных условий для формирования и развития главного ресурса инновационного развития и модернизации экономики – человеческого капитала;

2.     обеспечения целостности страны, единого экономического пространства и учёта её геополитических интересов, что непосредственно связано с укреплением системы городского расселения, преодолением диспропорций между европейской и азиатской частями страны, поддержанием и возрождением в определённых пределах северных поселений, при существенной активизации транспортной и иных видов инфраструктур;

3.     обеспечение продовольственной безопасности, возможное лишь при условии возрождения сельской местности, при лидирующей роли малых городов. 

 

В сложившихся условиях предлагается принципиально пересмотреть Градостроительный  кодекс как закон, направленный на развитие страны как суверенного государства, входящее на равных условиях в правовое поле ВТО. При этом рассматривать его в составе свода Законов о Градостроительстве.

 

 

 

Предложения по реформированию

градостроительного законодательства

на федеральном уровне.  

 

Предлагается несколько  направлений реформирования градостроительного законодательства на федеральном уровне:  

 

1)   Придание Градостроительному кодексу характера основополагающего документа, лишённого ряда детальных процедурных норм, отягощающих его в настоящее время.

2)   Формирование системы профильных нормативных актов по отдельным отраслям градостроительного права (проектирование, строительство, эксплуатация, исторические города и т.п.).

3)   Изменение парадигмы территориального планирования с интеграцией в него всего, что связано со стратегическим планированием развития территорий. Дифференциация видов территориального планирования по уровням власти с введением комплексного территориального планирования на федеральном уровне для всей РФ и на уровне макрорегионов.

4)   Введение статуса территорий особого градостроительного регулирования и фиксация отличия их пространственной организации от остальной территории РФ (последнее в большей степени потребует изменений в законодательство о местном самоуправлении). 

 

Предлагается следующая  структура федерального градостроительного законодательства:

• Градостроительный кодекс (новая редакция);
• ФЗ «Об  урбанизированных территориях»;
• ФЗ «Об архитектурной деятельности» (изм. в действ. 169-ФЗ);
• ФЗ «О техническом регулировании в градостроительной деятельности»
• ФЗ «О территориях особого градостроительного регулирования»;
• ФЗ  «Об архитектурно-строительном и технологическом проектировании,  конкурсах в градостроительной деятельности»
• ФЗ «Об инвестициях в градостроительную деятельность»
• ФЗ «О саморегулировании в проектно-строительной сфере»;
• ФЗ «Об экспертизе при осуществлении градостроительной деятельности»;
• ФЗ «Об эксплуатации зданий и сооружений и их территорий».

Также необходимо внести комплекс поправок в ФЗ-131 «Об основных принципах  организации местного самоуправления»  в части дифференциации полномочий органов местного самоуправления (далее  – ОМС), расположенных в основной части страны и на территориях  особого градостроительного регулирования, а также монопрофильных городов. Помимо этого в кодексе «Об административных правонарушениях» необходимо расширить перечень статей ответственности за нарушения в области градостроительной деятельности, существенно увеличив размеры штрафов. В закон 94-ФЗ о закупках внести изменения по критериям оценки при проведении торгов по проектам градостроительной документации в части увеличения удельного веса квалификации при разработке градостроительной документации, архитектурном проектировании и строительстве.  

 

Градостроительный кодекс. 

 

Главная цель нового ГрадК – формировать основополагающие принципы градостроительной деятельности, полномочия органов власти, не прописывая при этом детальные процедуры, избежав, т.о., одной из главных ошибок действующего кодекса – распыления по незначительным правовым нормам, осложняющих комплексное восприятие правового акта.  Предлагается, в целом сохранив канву действующего закона, перенести «центр тяжести» содержательной части кодекса на территориальное планирование, как основу любой градостроительной деятельности, уделив особое внимание основам территориального планирования на федеральном и макрорегиональном уровне. Главы Кодекса, описывающие иные блоки градостроительной деятельности – градостроительное зонирование, планировку территорий, строительство, проектирование – предлагается перенести в соответствующие профильные нормативные правовые акты – описанные выше ФЗ.