Принципы, системы и гарантии местного самоуправления в Украине

1.3.Международно-правовые  акты в сфере местного самоуправления.

Сближение правовых систем европейских государств, внедрение  единых демократических стандартов является важной традицией формирования новых отраслей, институтов национального  права и законодательства или  усовершенствование уже существующих. В этом контексте актуальным является исследование важных институтов гражданского общества в Украине и их соответствие общепризнанным нормам. 
Именно институт местного самоуправления способствует развитию социально-политического и экономического потенциала территориальных общин в обществе, объединению интересов населения с государственными интересами. Основные принципы его организации и деятельности закреплены в международных правовых документах локальной демократии, которые разрабатываются в рамках: 
а) международных межправительственных организаций универсального характера (ООН, ее специализированные учреждения и т.п.); 
б) международных межправительственных организаций регионального характера (Совет Европы, Европейский союз, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, и др.) и воспринимаются государствами-членами этих организаций посредством подписания международных договоров; 
в) в рамках международных неправительственных организаций власти (например, Международный Союз местных властей,  
Всемирная ассоциация местного самоуправления и т.п.). Затем лоббируются международной общественностью и органами местного самоуправления конкретные государства с целью включения их основных положений в национальное законодательство этих государств. Так, например, в ЕС такие его органы как прежде, Европейская комиссия. Комитет регионов ЕС, в Совете Европы - Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) - призваны содействовать развитию демократии на местах, системы местного самоуправления в отдельных государствах и на уровне международных организаций, разрабатывать и совершенствовать единые стандарты в этой сфере. Демократические стандарты ЕС и Совета Европы, без сомнения, не являются противоречивыми.

Также в рамках европейского сотрудничества создан Совет европейских  муниципалитетов и регионов. Организацию объединенных городов, Собрание регионов Европы, Совет регионов и общин Европы, Европейский фонд регионального развития, создается "Европа регионов" как межрегиональное объединение. их задачей является защита и представительство интересов регионов, взаимный обмен опытом, предоставление информационно-консультативной, правовой и др.. помощи. 
На момент провозглашения независимости Украины уже существовала международно-правовая база развития местного самоуправления.  Еще в 1948 г. принято Всеобщую декларацию прав человека ООН, ст. 21 которой указывает, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной. 1969 ГА ООН одобрила Декларацию Общественного прогресса и развития, подчеркнув необходимость воплощения в странах-членах ООН законов, гарантирующих эффективное участие всех элементов общества в подготовке и осуществлении национальных планов и программ социально-экономического развития.

Эти международные документы  стали основой для принятия двух других фундаментальных документов - Всемирной Декларации местного самоуправления, одобренной Интернациональной союзом местных властей 1985 г., и Европейской  Хартии о местном самоуправлении, одобренной Советом Европы 1985. Оба  международно-правовых документа предусматривают  правовую защиту местного самоуправления для обеспечения свободного осуществления  ими своих полномочий (ст. 11 Декларации и в. 11 Хартии). В украинском законодательстве по вопросам местного самоуправления нашли свое воплощение положения Декларации о функциях и деятельности местных выборных лиц и органов местного самоуправления, гарантий их деятельности, материально-финансовой основы подобное. Однако впереди необходимость дальнейшего совершенствования действующего законодательства в этой сфере.

Основной международный  документ стран-членов Совета Европы - Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., которая содержит стандарты  по организации управления на местах на основе местного самоуправления, обязывает  применять нормы, гарантирующие  политическую, административную и финансовую независимость местных властей. В литературе этот документ характеризуют как "стандарт местной демократии для стран-членов Совета Европы", "эталон в решении вопросов местного самоуправления для государств-членов европейского содружества"

1 п. в преамбуле Европейской  хартии местного самоуправления  гласит: 
• местное самоуправление - одна из основ демократического строя: 
• право граждан участвовать в управлении общественными делами; 
• для обеспечения эффективного, приближенного к гражданам управления создаются органы местного самоуправления, наделенные реальной властью; 
• сохранение и закрепление местного самоуправления в странах Европы является вкладом в строительство Европы на принципах демократии и децентрализации власти; 
• местные органы власти, наделенные правом принятия властных решений, должны создаваться демократическим путем с широкой компетенцией; 
• права территориальных общин и органов местного самоуправления должны быть надежно защищены.

Основная часть хартии является сводом принципов, которыми организовывается и функционирует местное самоуправление в странах. Принципы локальной демократии рассматриваются не по населению  определенной территории, а сквозь призму органов местного самоуправления, их компетенции, порядка осуществления полномочий.

К международным документам рамочного характера можно отнести  и Европейскую конвенцию об основных принципах трансграничного сотрудничества между территориальными общинами или  властями, принятую СЕ 1980 г. она содержит основные положения и принципы создания системы международного сотрудничества между соседними регионами государств и их местными властями, начала создание "еврорегионов »- макрорегиональных интеграционных структур международного характера с развитой общей социально-экономической инфраструктурой.

Присоединение Украины к  этой конвенции 1993 г. И создание "Карпатского  еврорегиона", еврорегион "Буг" свидетельствует о положительном опыте восприятия Украины стандартам местного самоуправления, стимулирует ее желание интенсифицировать участие в международном сотрудничестве местных влади123. Также важны Европейская урбанистическая хартия 1993 г., Хартия об участии молодежи в муниципальной и региональной жизни 1994г. т.п. для активизации развития местного самоуправления и соответствующего международного сотрудничества.

Таким образом, в Европейской  хартии местного самоуправления и других документах закреплены рамочные нормы  международного характера, без признания  государствами которых и закрепления  в национальном законодательстве, их выполнения, трудно говорить об общих  подходах стран к проблемам становления  и функционирования местных сообществ, их представительных органов как  основы демократического строя, о гармонизации национального законодательства в этой сфере и, следовательно, о доминировании интеграционных тенденций в Европе.  Национальное законодательство в целом соответствует мировым стандартам, но целесообразно усовершенствовать надлежащим образом конкретные нормы законодательства в этой сфере, в частности относительно финансирования органов местного самоуправления, ограничить компетенцию местных госадминистраций до контрольных функций и посредничества в отношениях органов самоуправления с исполнительной властью и Президентом, обеспечить механизм внедрения международно правовых стандартов местного самоуправления в практике субъектов местного самоуправления в Украине.

Глава 2.

2.1.Основы  местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления

Местное самоуправление в  Украине базируется на фундаменте, который составляют правовые, материальные, финансовые, социальные и другие условия  и возможности деятельности территориальных  общин, органов и должностных  лиц местного самоуправления по решению  вопросов местного значения (муниципальной  деятельности).

Эти условия и возможности  называют основами местного самоуправления и среди них в первую очередь  можно выделить правовые, материальные и финансовые основы.

Правовые основы местного самоуправления в Украине составляют, в первую очередь, нормы-принципы Конституции  Украины, закрепляющие наиболее важные отношения, которые возникают в  процессе организации и функционирования местного самоуправления в Украине, в частности, территориальную организацию  местного самоуправления, порядок и  формы его осуществления, порядок  формирования и использования коммунальной собственности, гарантии прав самоуправления территориальных общин. Эти нормы содержатся более в 30 статьях Конституции Украины и их можно систематизировать в следующие группы:

1. Нормы, в которых закрепляются основы конституционного строя, народовластие, равенство всех форм собственности, гарантируется местное самоуправление. К ним относятся: признание и гарантирование местного самоуправления (статья 7); осуществление народом власти непосредственно и через органы местного самоуправления (статья 5); 
самостоятельность местного самоуправления, его органы не входят в систему органов государственной власти (статьи 5, 140); 
признание и равную защиту всех форм собственности, включая и коммунальную собственность (статья 13); 
обязанность органов местного самоуправления действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины (статья 19). 

2. Нормы, в которых регламентируется деятельность местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, в частности: право граждан знакомиться в органах местного самоуправления со сведениями о себе, не являющимися государственной или другой защищенной законом тайной (статья 32); право граждан участвовать в местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 38); право граждан на равный доступ к службе в органах местного самоуправления (статья 38); право граждан проводить собрания, митинги шествия и демонстрации, о которых заблаговременно уведомляются органы местного самоуправления (статья 39); право граждан на индивидуальные или коллективные обращения (петиции) в органы местного самоуправления (статья 40); право граждан пользоваться для удовлетворения своих потребностей объектами права коммунальной собственности (статья 41); обязанности органов местного самоуправления предоставлять жилье гражданам, нуждающимся в социальной защите (статья 47); бесплатного предоставления медицинской помощи в коммунальных учреждениях здравоохранения (статья 49); право граждан на образование, которое обеспечивается доступность и бесплатность образования (кроме высшего) в коммунальных учебных заведениях (статья 43); право на возмещение за счет местного бюджета материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий (статья 56). 

3. Нормы, закрепляющие правовые, организационные, материальные и финансовые основы местного самоуправления, они, в частности, касаются: 
порядка назначения очередных и внеочередных выборов в органы местного самоуправления(статья 85); подотчетности и подконтрольности местных государственных администраций советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами (статья 118); долга местных государственных администраций обеспечить взаимодействие с органами местного самоуправления и реализации полномочий, делегированных соответствующими советами (статья 119); состав представительных органов местного самоуправления и принципов их формирования (статья 141); материальной и финансовой основы местного самоуправления (статья 142); государственной поддержки местного самоуправления (статья 142); предметов ведения и полномочий местного самоуправления (статья 143); возможности делегирования органам местного самоуправления отдельных полномочий органов исполнительной власти (статья 143); права органов местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимать решения, которые обязательны на соответствующей территории (статья 144); 
необходимость законодательного урегулирования вопросов организации местного самоуправления, деятельности и ответственности органов местного самоуправления (статья 146).

Материальная  основа местного самоуправления 

Реальность местного самоуправления определяется, в первую очередь, материальными  и финансовыми ресурсами, которыми распоряжается территориальная  община и которые в совокупности составляют материальную и финансовую основу местного самоуправления. 

Конституция Украины (ст.142) к материальной и финансовой основе местного самоуправления относит движимое и недвижимое имущество, доходы местных  бюджетов, другие средства, землю, природные  ресурсы, находящиеся в собственности  территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.  
Ведущее место в структуре материальной основы местного самоуправления занимает коммунальная собственность. Конституция Украины определяет коммунальную собственность как самостоятельную форму собственности, субъектами которой являются территориальные общины села (нескольких сел в случае добровольного объединения в сельскую общину их жителей), поселка, города, района в городе. 

Перечень объектов права  коммунальной собственности территориальной  громады определяет соответствующий  сельский, поселковый, городской совет.

Территориальные общины могут  иметь общую собственность-объединять на договорных основах на праве общей собственности объекты права коммунальной собственности, а также средства местных бюджетов для выполнения общих проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, учреждений и организаций. 

Территориальная община непосредственно  или через органы местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается  принадлежащим ему на основе права  коммунальной собственности движимым и недвижимым имуществом, средствами и другими объектами для оказания населению предусмотренных законом  общественных услуг.  
 
Финансовая основа местного самоуправления

Финансовые ресурсы территориальной  общины (местные финансы) по своей  структуре включают: 
а) средства бюджета местного самоуправления; 
б) внебюджетные средства местного самоуправления; 
в) средства коммунальных предприятий и другие средства местного самоуправления.

Центральное место в структуре  местных финансов занимают бюджеты  местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу Украины (ст.63) они содержат поступления и расходы на выполнение полномочий местного самоуправления, которые составляют единый баланс бюджета местного самоуправления (схема 1).