Принципы, системы и гарантии местного самоуправления в Украине

В Украинской ССР после  победы большевиков власть на местах формально перешла к местным  Советам рабочих, крестьян и солдатских депутатов, которые выступали органами диктатуры пролетариата, а со временем - местными органами власти социалистического  государства.

Исторический опыт работы местных Советов, например 20-30-х лет, свидетельствует о том, что по своему правовому статусу эти  Советы и их исполком были инстанциями  единого централизованного аппарата самоуправления и не могли выполнять  функции местного самоуправления в следствии отсутствия самостоятельности как материально-хозяйственной, так и управленческой. Советы были чисто государственными структурами с жестким вертикальным подчинением.

После принятия Конституции  УССР (1937 г.) происходит переименования Советов рабочих и других депутатов  в Совет депутатов трудящихся, а с принятием Конституции  УССР 1978 г. - последних у Совета народных депутатов. Переименования Советов  не сделало их ближе к европейским  требованиям: сохранилась все та же иерархическая пирамида Советов - от местных к Верховной раде УССР, которое при этом ничего не решали и были лишь фасадом для  территориальной вертикали всевластного партийного аппарата.

В советской науке и  практике термин "местное самоуправление" до конца 80-х лет не употреблялся. Только в начале 1990 г. под влиянием перестройки был принятый закон СССР "Об общих принципах местного самоуправления и хозяйства в СССР".

Соответственно этому  закона система местного самоуправления включала Советы народных депутатов  и органы территориального общественного  самоуправления. При этом Советы определялись как главная инстанция этой системы. Вместе с тем они остались элементом  централизованной системы органов  государственной власти, где продолжал  действовать принцип демократической  централизации. Изменения в законодательстве про местные Совета не были подкреплены  соответствующими поправками в Основном Законе - Конституции.

Начало реального построения местного самоуправления в Украине  было положено принятием Верховной  радой Украинской ССР Декларации о государственном суверенитете Украины, которая провозгласила  распределение власти по демократическому принципу на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно местные Советы могут быть только негосударственными представительными органами местного самоуправления. А уже 7.12.1990 г. Закон УССР "Про местные советы народных депутатов УССР и местное самоуправление' провозгласил демократические принципы местного самоуправления.

26.03.1992 г., в связи с учреждением  в 1991 г. института Президента  Украины как главы государства  и исполнительной власти, был  принят новый Закон Украины  "Про местные Совета народных депутатов и местное и региональное самоуправление'. Этот закон внес принципиальные изменения в статус местных Советов и фактически дополнил к тому времени Конституцию Украины.

Дальнейшее развитие самоуправления в новейшей истории Украины связанное  с идейными противоречиями политических сил в стране, которые углубляются  экономическим кризисом. Но все же компромиссы были найдены и 21.05.1997 г. был принятый закон Украины "Про  местное самоуправление". Но теперь, в отличие от предыдущих, он уже  подкреплен и защищен Конституцией Украины 1996 года, который дает возможность  надеяться только на дальнейшее закрепление  и осуществления принципов самоуправления на практике.

1.2.Основные теории и модели местного самоуправления:

Субъектами местного самоуправления являются:

• Территориальная община;
• Мэр (председатель);
• Представительные органы местного самоуправления (советы) 
• Исполнительные органы местного самоуправления.

Проблема построения системы местного самоуправления в общем виде сводится к распределению функций и компетенции между субъектами местного самоуправления и не имеет однозначного решения. Обобщение мирового опыта в решении этой проблемы дает возможность определить несколько основных моделей местного самоуправления, которые нашли практическое воплощение в разных странах (табл.1 ).

Таблица 1.

Модели местного самоуправления

Название модели	Характеристика модели	Условия эффективной работы модели
"Сильный мэр - совет"	Мэр, как правило, избирается всем населением, наделен правом вето на решения совета.  Совет наделен правом отмены вето мэра квалифицированным большинством. Мэр самостоятельно и единолично руководит администрацией, формирует ее кадровый состав. Механизм досрочного прекращения полномочий мэра – местный референдум.	Если на должность мэра является претендент, который пользуется поддержкой  большинства населения и наделен достаточными административными и управленческими качествами.
"Слабый мэр - совет"	Мэр избирается из депутатов совета. Для принятия отдельных правовых актов, назначении или увольнении должностных лиц местного самоуправления  мэру необходимо согласие совета.  Досрочное прекращение полномочий мэра - по инициативе совета или населения.	Если невозможно определить предпочтения избирателей, или если кандидат не имеет достаточных знаний и навыков управления муниципального образования (МО).
"совет - уравляющий"	Организация деятельности совета осуществляется председателем, который  избирается из депутатов совета. Формирование администрации и руководство ею относится к компетенции управляющего, которого по контракту нанимает совет.	При неопределенности в отношении претендентов на должность высшего должностного лица МО.
"комиссия"	Базируется на выборности ряда должностных лиц местного самоуправления  и соединяет представительные и исполнительные функции.  Руководители органов и структурных подразделений администрации избираются. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.	Для МО, которые имеют достаточный кадровый потенциал.
"мэр – общие собрания"	единственная выборное лицо - мэр (староста), который осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением местного бюджета, отчета  выполнения и контрольных полномочий, - для этого назначается или избирается казначей (бухгалтер)	Только для МО, в которых есть реальная возможность организации и проведения собраний с максимальным количеством избирателей

 

Основные  теории местного самоуправления

1. Теория свободной  общины

Основоположниками теории свободной  общины были Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть теории заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

- избираемость органов  местного самоуправления членами  общины;

- разделение дел, которыми  ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

- местное самоуправление, т.е. управление собственными  делами общин, отличными по  своей природе от дел государственных;

- признание органов местного  самоуправления органами общин,  а не государства;

- невмешательство государственных  органов в собственную компетенцию  общины. Они должны лишь следить  за тем, чтобы община не выходила  за пределы своей компетенции.

Н.И. Лазаревский, характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»[15.c.7]

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть — муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.

2. Общественная  теория

Основоположниками общественной теории были О. Ресслер, Р. Моль, В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков. Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.

Сторонники «общественной» теории неоднократно предпринимали  попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным»[16.c.27]

Такие дела представляют интерес  не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Получается, что такого рода предположение  ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.

Вторым направлением общественной теории самоуправления является так  называемая хозяйственная теория, ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной.[17]

Другой апологет данной теории А.И. Васильчиков выступал за жесткое  разграничение компетенции между  органами местного самоуправления и  органами государственной власти.[18.c.1-6]

Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а  общественными, существующими для  реализации своих особых хозяйственных  задач.

3. Государственная  теория

Как уже отмечалось выше критика общественной теории самоуправления дала толчок к разработке государственной теории самоуправления. Основные положения данной теории были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном.

Суть государственной  теории заключалась в признании  местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации  местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Кроме  того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно  местным населением или его представителями.

По мнению сторонников  этой теории, представители государственной  власти на местах призваны подчиняться  директивам вышестоящих органов  власти. Как следствие этого они  не представляют интересов местного сообщества и не вникают в специфику  местного самоуправления. В свою очередь  это связано с тем, что в  условиях строгой иерархии часть  государственной администрации  на местах лишена таких важных для  местного самоуправления качеств, как  инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления» [19]

Еще один сторонник рассматриваемой  теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению  должны быть включены в государственную  систему управления. [20]

4. Юридическая  и политическая теории

Создатели государственной  теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического — Л. Штейна и политического — Р. Гнейста.

В кругу ученых и государственных  деятелей широкое распространение  получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в  систему органов государственной  власти и тем самым подчинены  им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и  обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.

Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов.

5. Теория дуализма

Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации.