Мировой опыт развития государственно-частного партнерства

В 2007 году были созданы семь ОЭЗ туристско-рекреационного типа:

• в Республике Алтай 
• в Республике Бурятия 
• в Алтайском крае 
• в Краснодарском крае 
• в Ставропольском крае 
• в Иркутской области 
• в Калининградской области 

Также большое развитие получили идеи строительства различного рода технопарков и бизнес-инкубаторов, создаваемых по решению региональных властей. В идее технопарков соединились решения двух разных проблем: одна – стимулирование развития малого производственного бизнеса, вторая – поиск инновационного пути развития экономики. Для региона технопарк означает создание новых рабочих мест, развитие новых технологий, а для государства – переход на инновационное развитие и создание конкурентоспособной среды.   10 марта 2006 г. Правительство РФ утвердило программу, предусматривающее общее государственное финансирование строительства сети технопарков в 7 регионах РФ в объеме до 29 млрд рублей (свыше $1,1 млрд долларов США в ценах 2006 года) в течение 4 лет с 2007 до 2010 года. Федерация и регионы на паритетной основе по плану должны были профинансировать создание инженерной инфраструктуры на государственных земельных участках, после чего передать их для возведения объектов технопарков частным инвесторам. К 2010 году должны были быть созданы технопарки в сфере высоких технологий, обладающие развитой инженерной, транспортной, социальной, производственной и жилой инфраструктурой, однако с началом финансового кризиса работа над строительством технопарков была приостановлена, и в 2009 году министр связи и массовых коммуникаций Щеголев И.О. объявил о приостановлении федерального финансирования программы.

Концессии регионального и муниципального уровней

В 2005 году был  принят Федеральный закон Российской Федерации №115 – «О концессионных соглашениях», целью которого было привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях, предоставляемых потребителям.

Правительством РФ разработаны  и приняты типовые концессионные  соглашения по ряду объектов:  автомобильным  дорогам, объектам железнодорожного транспорта, метрополитену и другому транспорту общего пользования, аэропортам, морским  и речным судам и портам, гидротехническим сооружениям портов, паромным переправам, объектам производственной и инженерной инфраструктуре портов;  трубопроводам; гидротехническим сооружениям; системам коммунальной инфраструктуры и иным объектам коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло- газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, объектам по производству, передаче, распределению электрической и тепловой энергии.

Также утверждено типовое  концессионное соглашение в отношении  объектов образования. Однако, несмотря на явные преимущества концессионных соглашений, этот механизм ГЧП используется в регионах крайне редко и лишь в ограниченных сферах. Широко развит механизм концессий в Санкт-Петербурге – в соответствии с городским Законом от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с изменениями от 10.04.2008) устанавливаются порядок и условия участия Санкт-Петербурга в ГЧП путем заключения и исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных. Уникальное географическое положение, уровень экономического развития и преференции, которые предоставляет Санкт-Петербургу федеральный центр, позволяют городу быть лидером в крупных концессионных проектах:

• Западный скоростной диаметр;
• Орловский туннель;
• Аэропорт «Пулково»;
• «Надземный экспресс»;
• Деловой центр «Невская ратуша», т.д.

Этапы развития государственно-частного партнерства в России. Второй этап

К 2006/2007 годам стало ясно, что быстрое внедрение и развитие государственно-частного партнерства в России невозможно. Ни одно из начинаний не привели к ожидаемому экономическому и социальному подъему, и ни один из запущенных проектов не стал катализатором роста ГЧП. Несмотря на успешное функционирование некоторых государственных программ (СТАРТ, некоторые ОЭЗ) инновационная сфера государства остается малоразвитой, также как и промышленная. Финансирование большинства проектов ГЧП оказалось заморожено, и в целом, наметилось явное разочарование в партнерстве государства и бизнеса.  «Окрепло убеждение, что в России на данном этапе только государство способно взять на себя роль главного двигателя развития»²¹, роль бизнеса отошла на второй план. Именно в этот период меняется терминология «частно-государственное партнерство» на «государственно-частное партнерство» (ГЧП), которое ярко отражает сменившиеся приоритеты правительства.

В это время значительно активизировалась политика государства, направленная на создание государственных корпораций, некоммерческих организаций, учрежденных для выполнения социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций. Отличительной чертой государственных корпораций является то, что они не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой отчетности, и некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Министерство юстиции и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службу, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. Были созданы «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой», «Росатом», «Российские автомобильные дороги», в форме ГК создан «Банк развития» (бывший Внешэкономбанк) и «Агентство по страхованию вкладов».

Особенно стоит отметить деятельность Банка Развития, созданного на основе Внешэкономбанка. Основной закон, регламентирующий деятельность этого учреждения, прямо закрепляет за ним функции участника рынка ГЧП. Меморандум о финансовой политике государственной корпорации определяет приоритет  инструментов ГЧП, устанавливает показатели, механизмы и ограничения финансирования. Стратегия развития Внешэкономбанка на период 2008-2012 гг.  устанавливает стратегической целью развитие механизмов ГЧП, определяет целевые показатели проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка, формулирует задачи развития деятельности Центра. Целевым показателем является обеспечение доли проектов ГЧП в общем объеме портфеля проектов, финансируемых Банком, на уровне не ниже 30%.  Более того, с целью содействия разработке и реализации проектов на основе государственно-частного партнерства в июне 2008 года был создан Центр ГЧП, целью которого является «квалифицированная подготовка, организация и сопровождение проектов ГЧП для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки органам муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов ГЧП»²².

Уже к 2008 году эффективность деятельности государственных корпораций, которые, получая значительные средства из государственного бюджета, были практически ему неподотчетны, оказалась под сомнением. 7 августа 2009 по приказу президента России Медведева Д.А. была проведена проверка финансовой деятельности госкорпораций, результаты которой показали нецелесообразность дальнейшего использования такой организационно-правовой формы и 12 ноября 2009 года  Медведев Д. А. в своём послании Федеральному собранию заявил, что считает форму госкорпорации в современных условиях в целом бесперспективной. По словам президента, госкорпорации, «которые имеют определённые законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством»²³.

Таким образом, очевидно, попытки внедрения механизма государственно-частного партнерства в России оказались, за редким исключением, малопродуктивными. Тем не менее, опыт западных и других интенсивно развивающихся экономик показывает, что партнерство государства и бизнеса необходимо, финансовый кризис 2008 – 2009 гг. доказал, что государственный и частный сектора не могут существовать независимо и бесконтрольно, безусловно, они не могут и слиться воедино, поэтому важно найти нечто среднее, т.е. такой тип взаимоотношений, который был бы выгоден обеим сторонам, и, в итоге, приносил бы пользу обществу. Вероятно, ГЧП и является тем, самым типом отношений, и поэтому сейчас перед правительством России стоит важная задача – решить стоит ли начинать третий этап развития государственно-частного партнерства.

 Анализ развития и основные итоги государственно-частного партнерства в 2000-х годах.

На сегодняшний  день Россия представляет собой некий  конгломерат, который включает в себя два анклава – в первом концентрируется «все современное и пост-современное»²⁴, что, безусловно, является результатом процессов глобализации, которые затрагивают каждую страну и каждое общество, заставляя их двигаться к однородности по западному типу. Второй же анклав, также, будучи следствием глобализации, имеет совершенно противоположный эффект – «общества стараются замкнуться в себе, обратившись «к корням и истокам» заботливо оберегают, холят и лелеют все традиционное, исконно свое, родное»²⁵.

 Подобное  положение вещей, казалось бы, устраивает российских политиков,  которые, подкрепляют заявления  о своей приверженности демократическим  принципам Запада, о формировании  в России гражданского общества  и модернизации экономки, в том  числе создание механизма прямых связей между государством и бизнес структурами, определенными шагами. Однако, на практике, подходы правительства во многом остаются традиционными и самобытными, едва ли подчиняясь демократическим правилам Запада. Особенно наглядно эта тенденция прослеживается во взаимоотношениях государства и бизнеса. Несмотря на видимые попытки правительства наладить механизм взаимодействия с бизнесом: учреждение Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), 1991 год, создание органа, с помощью которого российские предприниматели могли бы лоббировать свои интересы на всех уровнях общества (закон 1993 года «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации), организация малого бизнеса «Опора России», формирование многочисленных консалтинговых центров, выполняющих роль посредников между частным и государственным секторами,  в России так и «не сложилось отношений «соразмеренно равного» сотрудничества политической власти и частного бизнеса. Государство и бизнес в России могут быть друг для друга «или рабом, или тираном»²⁶.

По мнению профессора МГИМО (У) МИД РФ А.Д. Богатурова, основной причиной провала подобных попыток является не недостаток связей бизнеса с государственной властью, и не плохая осведомленность последней о нуждах частного сектора. Суть проблемы в определенном типе отношений, складывавшемся на протяжении долгого времени в России, отношении «господства – подчинения»²⁷, которое не допускает равноправного партнерства и мешает функционированию механизма связей между двумя структурами. Бизнес, «чтобы не просто выжить, а процветать и развиваться должен вести себя далеко не как просто «экономическое существо». В отношениях с властью он вынужден так или иначе льстить, хитрить, подлаживаться, изворачиваться. Свободным и спокойным бизнесмену проще чувствовать себя не у себя на родине»²⁸. 

По словам доцента кафедры прикладного анализа политических проблем МГИМО (У) МИД РФ И.В. Данилина, неэффективность модели взаимодействия бизнеса и государства, существующая в России, является следствием группы факторов, оказывающих негативное влияние на всю экономическую жизнь страны, в частности, проблема правоприменения: «эффективность и полнота реализации принятых решений, тесно связанная с этим непоследовательность политики, ее дискретность, а также бюрократизм»²⁹.  Свою долю вносят и плохая организационная и координационная деятельность государственных структур, высокий уровень коррупции, растущая инфляция и недостаточная поддержка государством  бизнеса, работающего в социальной, научной  и инновационной сфере – «… поистине чудовищный набор бюрократических препон - и федеральных, и региональных, и местных - провоцирует, как я уже сказал, взяточничество и вымогательство. Причем и открытое, такое легализованное внешнее, и абсолютно криминальное. И это, конечно, больнее всего бьет просто по самому малому бизнесу. Фактически людям сейчас бывает просто невыгодно открывать новое дело, налаживать выпуск нового продукта, выходить на рынок с новой услугой"³⁰.

Еще одним слабым местом в отношениях между бизнесом и государством является «нехватка «обратной связи» - от бизнеса к власти. «Государство крайне редко, местами непозволительно редко, говорит с бизнесом в процессе принятия и исполнения решений, а еще реже – слышит его»³¹. В странах с налаженной системой партнерских отношений власти и бизнеса их взаимодействие происходит посредством «парламентских слушаний, лоббистской деятельности отдельных компаний или отраслевых ассоциаций, постоянных или временных специализированных комитетов, комиссий, которые оказывают воздействие на формулирование и имплементацию государственной инновационной политики»³². В России же подобных механизмов либо нет, либо их работа малоэффективна.

Таким образом, подводя итоги сотрудничества государства  и бизнеса за последнее десятилетие, стоит отметить наметившееся разочарования обеих сторон в продуктивности совместной деятельности. Большинство проектов сотрудничества остались в стадии разработки или не были доведены до конца. Возможно, винить стоит психологию каждой стороны: государство, помня практически неограниченную власть олигархов в прошлом десятилетии и имея укоренившееся представление о легко преступающем закон «новом русском», побаивается тесного сотрудничества с бизнесом, с другой стороны, частный сектор видит в государстве бюрократизированного и коррумпированного тирана, который намерено чинит административные барьеры на пути деятельности бизнеса. Нельзя, однако, допустить, чтобы подобные стереотипы оказались сильнее рационального поведения обеих сторон и привели экономику страны к краху.