Экономическая эффективность системы государственного управления Республики Казахстан: теория, методология, практика

Наше мнение таково, что  государственный менеджмент – это  управленческая деятельность, которая направлена на эффективное и рациональное государственное управление общественными процессами, используя рыночные механизмы и технологии, заимствованные из корпоративного управления.

Государственный менеджмент фокусирует внимание на  непоследовательности и противоречивости доктрин, на основе которых строится современное административное государство. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления. Тем самым, государственный менеджмент означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы. В фокусе внимания исследователей оказываются изучение коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются собственно реальные решения и осуществляются управленческие функции.

Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц. Согласно менеджеризму, государственный аппарат управления разрастается и становится таким негибким не потому, что те, кто там работает, этого хотят, но потому, что основные мотивы, действующие в бюрократии, буквально вынуждают к этому. Например, большинство государственных программ и проектов являются монополистическими, не оставляющими выбора клиенту в получении качественной услуги. Большая часть программ финансируется в зависимости от их объема (сколько детей имеет право на пособие, сколько семей достаточно бедны), а не от результатов.

Отсюда требование изменить государственные программы путем усиления внимания к обслуживанию клиентов, самостоятельности сотрудников, выборочной конкуренции и административному дерегулированию. С точки зрения этого подхода к менеджменту в государственном секторе, государственное управление не обязательно должно быть бюрократическим, формалистичным, ориентированным на контрольные функции.

Цель, проводимой в Республике Казахстан административной реформы, проста - она должна сделать государственный  аппарат эффективным и гибким. Сегодня без эффективно работающего управленческого аппарата невозможны качественные изменения ни в социальной сфере, ни в экономике, ни в общественно-политической жизни общества. Результатом административной реформы и модернизации  исполнительной власти, как отметил Президент Республики Казахстан, должна являться «качественно новая модель государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта».

Глава государства выделил 10 основных направлений модернизации системы:

1. Кардинальное изменение подходов к разработке и содержанию программных документов.
2. Разделение функций государственных органов на стратегические, административно-исполнительские и контрольно-надзорные.
3. Применение бюджетного планирования, направленного на обеспечение эффективности, результативности, подконтрольности и прозрачности.
4. Передача в конкурентно-рыночную среду все нестратегические виды экономической деятельности государства.
5. Разработка новой системы организации государственных закупок, которая должна устанавливать четкие правила, а сами процедуры должны быть прозрачными, контролируемыми, понятными и легкими для исполнения.
6. Разработка и внедрение качественных стандартов предоставления государственных услуг, определив реестр государственных услуг.
7. Разработка комплекса мер, направленных на повышение прозрачности и подотчетности своей деятельности.
8. Разработка мотивационной системы для государственных служащих, направленной на повышение ответственности госслужащих.
9. Разработка оценки деятельности государственных органов, которая будет проводиться с учетом эффективности и качества услуг, предоставляемых гражданам, результатов реализации государственных, отраслевых, региональных и бюджетных программ.
10. Дальнейшее создание «электронного правительства», опираясь на опыт ведущих стран мира.

Основные положения Концепции формирования нового государственного управления заключаются в следующем: политико-административное управление как функция исполнительной власти, теории нового руководства, повышение эффективности системы государственного управления  по принципу «цели-процессы», а не по принципу «цели-средства», моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Необходимо отметить, что одним из важных разделов эффективности менеджмента в государственном управлении является оценка программно-целевого управления, которая рассматривается как важнейшая часть механизма обеспечения эффективного размещения ресурсов в большинстве развитых стран, в том числе и в Казахстане. Важность такого рода исследований все больше признается в странах с переходными экономиками. Надеемся, что предпринятые нами исследования послужат примером анализа, использующего современные подходы, а их результаты будут способствовать оживлению дискуссии о результативности государственных программ в целом.

В четвертом разделе «Программно-целевое управление экономики Республики Казахстан как инструмент повышения экономической эффективности системы государственного управления» раскрываются система управления государственной службы и оценка программно-целевого управления в системе государственного управления.

Нами рассмотрены два подхода к оценке социально-экономических программ. Первый подход основан на логическом моделировании,  осуществляющегося как составление цикла вопросников для оценки производительности программ и второй подход - экономико-математическое моделирование оценки эффективности социально-экономических программ.

Рассмотрим первый подход. Система оценок государственных программ складывалась исторически и была введена в конце 50-х – начале 60-х годах ХХ века.

По определению «программная оценка представляет собой систематический  сбор информации о деятельности, характеристиках, и результатах программы с целью принятия обоснованных решений о ее эффективности; изменениях, необходимых для улучшения программы, и планирования будущего программы». Таким образом, программная оценка государственных программ может служить повышению их эффективности и планированию развития социальных услуг.

К сожалению, пока практика мониторинга  и оценка как эффективного инструмента  управления, повышения эффективности  и качества программ еще не вошла  в систему обслуживания. И оценка, к сожалению, проводится каждым министерством в части своих интересов и вопросов, курируемых ими в системе государственного управления. Например, комплексную оценку программ на сегодняшний день не делает ни одно министерство, в силу чего отсутствует целостная картина оценки на стадиях разработки, реализации и завершения программ.

Методика оценки программ проводится с помощью логического  моделирования,  осуществляющегося  как составление цикла вопросников  для оценки производительности программ и эффективности управления.

Иначе говоря, вопросники представляют категориальные понятия и содержательно классифицированы нами по четырем направлениям исследования:

• Первая категория вопросов оценивает «Предназначение определенной программы и ее  качественная компоновка показателей для достижения ее целей».
• Вторая категория включает «Стратегическое планирование и правильность установления годичных и долгосрочных задач по программе».
• Третья категория отображает «Управление соответствующим органом программой, включая финансовые предложения и меры усовершенствования программы».
• Четвертая категория вопросов концентрируется на «результатах», которые программа достигает после завершения определенного этапа или всей программы.

Второй подход представлен в  виде экономико-математической модели оценки эффективности  социально-экономических программ.

Известно, что под профилем понимается набор количественных признаков объекта. Тогда матрица мер различия профилей строится, как прямоугольная таблица (таблица 1), что ее строки – это перечень объектов наблюдения ( ), а столбцы – их характерные признаки ( ).

На начальном этапе  исследований решается задача по стандартизации исходных данных объектов с различными единицами измерения физической природы экономических признаков, например, в нашем случае, млрд. тенге для оценки объема финансирования программы, млн. тенге для измерения финансового результата программы и тысяч человек для определения количества участников (таблица 1).

Таблица 1 - Данные об объеме финансирования, финансовых результатах и о количестве участников четырех крупных государственных программ РК

 

Наименование государственных  программ	Объем   финансирование   программы,   млрд. тенге	Финансовый   результат   программы,   млн. тенге	Количество   участников,   тыс. чел.
	1	2	3
Программа ускоренных мер  по развитию   малого и среднего предпринимательства   в Казахстане на 2005-2007 гг. (A)	31,4	1 143,0	168,7
Государственная программа   функционирования и развития   языков на 2001-2010 гг. (B)	3,1	182,8	20,8
Программа развития сферы   культуры на 2006-2008 гг. (C)	4,5	280,9	25,9
Программа охраны окружающей   среды РК на 2005-2007 гг. (D)	10,2	-56,2	88,1
Примечание: Составлено автором

 

Наиболее часто используется формула  стандартизация:

      (1)

где – индексная нумерация объектов (программ) ; – индексная нумерация признаков ; – исходные данные го объекта и го признака; – стандартизированные значения го объекта и го признака, – среднее значение по ым признакам. По данным таблицы 1 вычислим стандартизированные значения анализируемых признаков по формуле (1) и результат представим в виде матрицы:

 

		1	2	3
	Z=( )	2,55	2,95	2,22
		0,25	0,47	0,27
		0,37	0,72	0,34
		0,83	-0,14	1,16.

 

Для определения матрицы  различий по стандартизированным данным находят меры различий профилей, другими словами, определяют расстояния между профилями. То есть за меру различий используем евклидово расстояние:

.     (2)

В таблице мер различия профилей в качестве объекта для  исследования методами экономико-математического  моделирования принимаем объекты  , расположенные в строках (например, я программа «Программа развития сферы культуры на 2006-2008 гг.»).

Это означает, что можно  построить стимульное пространство для развертывания в нем четырех  государственных программ на главных  факторах с погружением в него самих аналитических признаков, например, эффективность управления государственных программ.

Расчет матрицы различий для мер профилей производим на основе экономико-математической модели, в котором различия объектов определяются по значениям аналитических признаков и в дальнейшем получают пространственное расположение этих объектов.

По элементам матрицы  можно заметить, что государственная программа : «Программа ускоренных мер по развитию малого и среднего предпринимательства в Казахстане на 2005-2007 гг.» по своим параметрам резко отличается от других программ и имеет с ними наименьшее сходство. Наибольшим сходством отличается пара программ : «Государственная программа функционирования и развития языков на 2001-2010 гг.» и  
: «Программа развития сферы культуры на 2006-2008 гг.».

Решение задачи оценки эффективности  управления государственных программ РК производим на основе экономико-математической модели многомерного шкалирования Торгерсона, которая базируется на гипотетических предположениях:

• в некотором определенном шкальном пространстве расстояние между наблюдаемыми объектами соответствуют величинам, характеризующим их различия, т.е. ;
• сами расстояния между объектами в теоретическом пространстве достаточно точно описываются метрикой Евклида: