Государственные социальные внебюджетные фонды: проблемы и направления их развития

 В России социальное страхование зародилось в начале ХХ в., одновременно с развитием системы фабричной медицины. На предприятиях создавались больничные кассы, членство в которых было добровольным. Их правления состояли из представителей рабочих и работодателей. Основной задачей таких касс являлась компенсация работникам ущерба от несчастных случаев на производстве. В 1912 г. законом Государственной Думы было введено обязательное больничное страхование работающих граждан, которое должны были осуществлять больничные кассы. В 1916 г. в России было 2043 больничные кассы, насчитывающие 1962 тысячи членов4.

Наряду, собственно, с социальным страхованием, складывалась еще одна система социальной защиты населения – государственное социальное обеспечение, осуществляемое за счет налоговых поступлений в бюджет. При этом государство самостоятельно, решениями своих властных органов определяло, кому, в каких размерах и при каких условиях следует оказывать социальную помощь.

Коллективное социальное страхование имеет те же цели и задачи, что и государственное. Однако его объект значительно уже: он ограничивается трудовым коллективом, профсоюзом, отраслью или регионом. Страховые фонды коллективного социального страхования образуются за счет работников и работодателей. Однако, в отличие от государственных, они являются независимыми самоуправляемыми организациями, форма которых устанавливается государственным социальным законодательством. Коллективным социальным страхованием могут заниматься любые страховые организации, получившие от государства в установленном порядке разрешение на этот вид деятельности. Ими могут быть страховые компании, общества взаимного страхования, страховые кассы. Управление в системах коллективного страхования осуществляется либо страховой компанией, либо выбираемыми страхователями органами самоуправления, либо доверенными лицами на основе договора траста.

Распределение фондов коллективного страхования происходит на основе принципа субсидиарности: выплаты осуществляются в зависимости от нуждаемости, но с учетом того, в течение какого времени страхователь платил взносы в этот фонд. Обычно в коллективном социальном страховании устанавливаются тарифы взносов, а также минимальные и максимальные пределы социальных выплат. Кроме того, могут устанавливаться границы доходов, в пределах которых страхователи обязаны уплачивать страховые взносы. За этими пределами они могут страховаться на добровольных началах или не страховаться вовсе.

Государственное социальное страхование имеет своим объектом все население в целом или отдельные социальные группы, выделенные по критериям наличия социальных рисков. Условия государственного социального страхования устанавливаются законодательными и нормативными актами и носят обязательный характер. Управление фондами государственного социального страхования осуществляется специальными государственными финансово-кредитными учреждениями, создаваемыми при органах законодательной или исполнительной власти.

Особенности социального страхования:

Обязательное социальное страхование — часть государственной системы социальной защиты населения, осуществляемой в форме страхования работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам. Обязательное социальное страхование образует систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и социального положения работающих  граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством, - других категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санитарно-курортного лечения и наступления других установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

К основным принципам обязательного социального страхования относятся:

- устойчивость обязательного социального страхования, поддерживаемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов;

- всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность  для застрахованных лиц реализации страховых гарантий;

- государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

- государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

- паритетность участия представителей субъекта обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

- обязательность уплаты страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования;

- ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

- обеспечение надзора и общественного контроля;

- автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Субъектами обязательного социального страхования являются страхователи - работодатели, страховщики, застрахованные лица.

Страхователи - организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, которые должны в соответствии с федеральными законами конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы, являющиеся обязательными платежами. Страхователями выступают также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, обязанные уплачивать страховые взносы.

Страховщики - некоммерческие организации, создаваемые для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

Застрахованные лица — граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам и лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или другие категории граждан, у которых возникают отношения по обязательному социальному страхованию.

Различают следующие виды социальных страховых рисков:

- необходимость получения медицинской  помощи;

- временная нетрудоспособность;

- трудовое увечье и профессиональное  заболевание;

- материнство;

- инвалидность;

- наступление старости;

- потеря кормильца;

- признание безработным;

- смерть застрахованного лица  или нетрудоспособность членов  его семьи, находящихся на его  иждивении.

Отношения по обязательному социальному страхованию возникают:

- у страхователя-работодателя — по всем ведам обязательного социального страхования с момента заключения с работником трудового договора; у других страхователей с момента их регистрации страховщиком;

- у страховщика — с момента регистрации страхователя;

- у застрахованных лиц — по всем видам обязательного социального страхования с момента заключения трудового договора с работодателем;

- у лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иных категорий граждан  с момента уплаты ими или за них страховых взносов.

Рассмотрим процесс управления системой обязательного социального страхования.

Обязательное социальное страхование проводят страховщики, создаваемые Правительством РФ, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью. Страховщики осуществляют оперативное управление средствами обязательного социального страхования. Бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год утверждаются федеральными законами. Они не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства бюджетов фондов обязательного социального страхования изъятию не подлежат.

Источники поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования:

• страховые взносы:
• дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства других бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• штрафные санкции и пени;
• денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;
• доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;
• другие поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации5.

Взносы во внебюджетные государственные социальные фонды начисляют по страховым тарифам, размеры которых установлены федеральным законом. В настоящее время они составляют:

- в Фонд социального страхования к оплате труда, начисленной по всем основаниям – 2,9%;

- в Фонд обязательного медицинского страхования – 5,1%

- в Пенсионный фонд - 22%

Ставка единого социального налога равна 30,0 %, без учета обязательных страховых взносов от несчастных случаев  и профессиональных заболеваний.

Расчетной базой для начисления страховых взносов являются выплаты заработной платы. Страхователи начисляют страховые взносы на оплату труда, начисленную по всем основаниям, и на другие источники доходов, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Виды выплат, на которые не начисляются страховые взносы, определяются Правительством РФ. Основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения застрахованному лицу является наступление документально подтвержденного страхового случая. Государственной гарантией устойчивости обязательного социального страхования является система дотаций из федерального бюджета. В частности, при нехватке денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и других расходов предусматриваются дотации из федерального бюджета в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию. Вложение временно свободных денежных средств обязательного социального страхования осуществляется только под обязательства Правительства РФ.

1.2  Эволюция внебюджетных фондов в России и за рубежом, их роль в национальной финансовой системе

 

Массовое появление внебюджетных фондов относится к началу 90-х годов XX века, что обусловлено системным кризисом экономики государства. Резкий спад производства повлек снижение поступлений в бюджет, доходы которого перестали покрывать социальные расходы.

Основным недостатком бюджетного финансирования является обезличивание бюджетных средств и, как следствие этого, возможность недостаточного финансирования социальных и экономических программ, в этих условиях возникла необходимость в обособленных от бюджетов целевых фондах денежных средств с закрепленными за ними доходными источниками. Такого рода фонды позволяют государству эффективнее аккумулировать денежные ресурсы и расходовать их в соответствии с целевым назначением.

Внебюджетные фонды широко распространены не только в нашей стране, но и за рубежом. Кроме стран Содружества Независимых Государств, структура внебюджетных фондов в которых напоминает российскую, внебюджетные фонды существуют и в странах Восточной Европы, в США, Японии, Франции, Германии. Распространенность таких фондов ясно показывает определенную общность факторов, вызвавших к жизни само это явление6.

Первый внебюджетный фонд был создан во Франции в 1792 году -пенсионный фонд марсельских моряков. С середины 20-х до конца 30-х годов XX века внебюджетные фонды формировались как специальные автономные образования для выхода из великой депрессии: в США создан фонд поддержки малого бизнеса, фонд пенсионного обеспечения и т.д.

Конец 40-х – начало 60-х годов XX века, послевоенный период охарактеризовался активным формированием фондов в США, Скандинавских странах, Европе. Аккумуляция осуществлялась в социальных фондах.

Большое количество внебюджетных фондов существует во Франции. Самым крупным их них является Фонд экономического и социального развития (ФЭСР), созданный в 1955 г. как инвестиционный. Управление этим фондом осуществляет казначейство. Во французском государственном бюджете имеются также дорожный, книжный, национальный спортивный фонды и другие.

Массовое создание фондов по всему миру и дробление их по направлениям пришлось на период 70-х – середину 90-х годов XX века. Например, в Великобритании в середине 80-х гг. насчитывалось свыше 80 крупных внебюджетных фондов, в США - 60, в Японии - 40. Во Франции, Италии и Германии получили развитие кредитные фонды, создаваемые государством совместно с крупными банками с целью финансирования жилищно-коммунальной сферы, транспортного комплекса, связи и коммуникаций, а также фирм, участвующих в выполнении государственных заказов.

На сегодняшний день объем средств, который концентрируется во внебюджетных фондах зарубежных стран значителен: во Франции он приближается к бюджету страны, в Японии из специальных фондов финансируется свыше половины государственных расходов, в Великобритании – треть.

Необходимость формирования государством целевых фондов денежных средств закреплена в международных документах, например, принятые 29 июня 1933 года две конвенции Международной организации труда: Конвенция № 35 «Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги» и Конвенция № 36 «Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве»7, предусматривают, что управление финансовыми средствами финансовых страховых социальных фондов ведется отдельно от управления государственными средствами (ст. 10). Эти конвенции не были ратифицированы ни СССР, ни Российской Федерацией, однако именно они закрепили на международно-правовом уровне принцип отделения средств социального страхования от государственного бюджета.

Целевые государственные фонды денежных средств возникли в нашей стране задолго до экономического кризиса 90-х годов XX века. До 1938 года существовал так называемый бюджет социального страхования, утверждаемый отдельно от государственного бюджета8. С 1938 года этот бюджет стал составной частью Государственного бюджета СССР и формировался за счет страховых взносов предприятий, учреждений, организаций. Бюджет государственного социального страхования составлялся Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов (далее - ВЦСПС).