Формирование и развитие ресурсного потенциала муниципального сектора экономики

Муниципальные унитарные  предприятия основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и  распоряжение имуществом, принадлежащим  на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органом управления муниципального унитарного предприятия является его  директор. Допустимые цели и предмет  деятельности муниципальных предприятий  Гражданским кодексом не определены. Этот вопрос мог бы быть урегулирован отдельным законом о государственных и муниципальных предприятиях, принятие которого предусмотрено кодексом, однако такой закон до настоящего времени не принят.

Муниципальные учреждения, равно как и учреждения иных форм собственности, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 120) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Наибольшее распространение получили муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, но существует и практика создания других учреждений.

Имущество, находящееся  в муниципальной собственности, закрепляется за ними на праве оперативного управления. Особенность правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, состоит в том, что собственник имущества вправе изъять излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество, и распорядиться им по своему усмотрению, а учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждения предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения (ст. 296 Гражданского кодекса).

Для внесения полной ясности  в вопрос об особенностях правового  положения муниципальных учреждений необходим специальный закон, так  как Гражданский кодекс Российской Федерации решает этот вопрос в самом общем виде, содержит соответствующую отсылку (п. 3 ст. 120), но, как и в случае с государственными и муниципальными предприятиями, закон о муниципальных учреждениях отсутствует¹⁰.

Гражданский кодекс Российской Федерации не допускает участия органов местного самоуправления в хозяйственных обществах (ОАО, ЗАО, ООО) и в товариществах на вере, кроме специально оговоренных законом случаев (п.4 ст. 66), поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам. Однако учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого. Таким образом, создается ситуация, в которой муниципальное имущество может быть передано в хозяйственные общества и товарищества на вере, но непосредственное участие представителя собственника (органов местного самоуправления) в делах этих обществ и товариществ запрещено. Местные финансы включают:

1. Средства местного бюджета.

Особая роль в системе  местных финансов принадлежит налоговым и неналоговым платежам в местный бюджет. Для определения уровня налоговых ресурсов муниципального образования можно рассчитать показатель среднедушевых налоговых и неналоговых ресурсов и использовать его для сравнения ресурсной обеспеченности муниципальных образований¹¹. Расчет показателя осуществляется по формуле:

Дох. душ. МО = Дох. МО / Чис. МО,

где  Дох. душ. МО - среднедушевой налоговый и неналоговый ресурс муниципального образования (МО);

Дох. МО - налоговый и  неналоговый ресурс муниципального образования в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования;

Чис. МО - численность  постоянного населения муниципального образования.

Можно также использовать для сравнения ресурсов муниципальных  образований показатели, характеризующие бюджетный потенциал территории - индекс бюджетных расходов (ИБР), который рассчитывается по формуле:

ИБР МО = (Р. МО/Чис. МО) / (Р. Суб. РФ / Чис. Суб. РФ),

где  ИБР МО - индекс бюджетных расходов муниципального образования;

Р. МО - суммарные расходы бюджета муниципального образования;

Чис. МО - численность  постоянного населения муниципального образования;

Р. Суб. РФ - суммарные  расходы бюджетов муниципальных  образований субъекта РФ;

Чис. Суб. РФ - численность  постоянного населения субъекта РФ.

2. Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления.
3. Другие финансовые средства.

Важную роль в ресурсном  обеспечении муниципального хозяйства  выполняют заемные средства, которые  используются предприятиями¹². Особенно актуально обеспечить рентабельность использования заемных средств, которую можно рассчитать по следующей формуле:

От имени муниципальных  образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

1.3. Эффективность использования ресурсов муниципального образования

Принадлежность ресурса  к системе ресурсов муниципального хозяйства определяется фактом отношения  к территории муниципального образования, а также наличием полномочий у  органов местного самоуправления муниципального образования им распоряжаться. Полномочия органа местного самоуправления определяются законом, т. е. именно закон закрепляет те или иные ресурсы за местным самоуправлением (это осуществляется федеральным законодательством), за тем или иным муниципальным образованием (это осуществляется законодательством субъекта федерации и уставом муниципального образования). Однако недостаточно обладать ресурсом, необходимо также создать условия и реализовать механизм его эффективного использования.

Критерием закрепления ресурсов за тем или иным уровнем власти является наибольшая эффективность его использования, в этом смысле за местным самоуправлением следует закреплять ресурсы, эффективность использования которых связана с тем, что местное самоуправление - наиболее приближенный к населению уровень власти (землю, например).

Создание эффективной  системы использования ресурсов муниципального хозяйства требует  в первую очередь решения следующих  основных задач:

• разработка системы местных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы экономического развития и распоряжения муниципальной собственностью;
• оптимизация структур управления муниципальным хозяйством;
• полная инвентаризация объектов муниципального хозяйства;
• классификация активов по критериям (приоритетным, функциональным, стоимостным и др.);
• создание системы мониторинга использования ресурсов муниципального хозяйства;
• выработка стратегии в отношении использования ресурсов муниципального образования;
• реализация (продажа), консервация неэффективных в социальном и коммерческом отношении ресурсов;
• разработка программы эффективного использования муниципальных ресурсов как составляющей комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• использование рыночных технологий, механизмов и инструментов при работе с ресурсами муниципального хозяйства;
• широкое участие и привлечение инвестиционных проектов, имеющих цель развитие муниципального образования.

Для осуществления экономической  и хозяйственной деятельности местного самоуправления необходимы все вышеперечисленные ресурсы, технологии и механизмы.

2. Характеристика  ресурсного потенциала муниципального  образования город Тула

2.1. Характеристика  земельных ресурсов муниципального  образования

Из 14581 га общей площади территории города Тулы застроено 6290 га или 43%. Большую часть незастроенной территории занимают сельскохозяйственные угодья – 4250 га; площади под древесно-кустарниковой растительностью, не входящие в лесной фонд – 509 га; парки, сады, скверы, бульвары, аллеи – 201 га, лесные площади – 219 га, площади под водой – 155 га и прочие незастроенные территории – 2957 га. Площадь муниципальных земель составляет 11463 га, или 78,6% общей площади города¹³.

Главная водная артерия  города Тулы — река Упа, правый приток Оки. На территории города Тулы в нее впадают три притока: Тулица, Воронка и Бежка.

Современные особенности  пространственной организации города Тулы (структура землепользования, система охраны объектов культурного наследия, особенности жилищного и культурно-бытового строительства, другие характеристики) в значительной степени связаны с решениями Генерального плана города Тулы 1970 г. С момента утверждения Генерального плана активно велось промышленное, жилищное, дорожное и другое строительство, при этом в целом выдерживался курс на развитие города как индустриального центра.

Законом Тульской области  от 23 июня 2005 г. № 17/595 «О присоединении поселков городского типа (рабочих поселков) Горелки, Косая Гора, Менделеевский, Скуратовский к городу Туле» в 2005 г. было принято решение о присоединении к Туле данных населенных пунктов.

В настоящее время  город Тула представляет собой сложное  многофункциональное территориальное образование. Традиционная монолитная структура города постепенно трансформируется в компактно-дисперсную структуру агломерационного типа, что связано с увеличением площади городских земель и формированием новых районов преимущественно малоэтажного строительства.

Одной из наиболее острых социальных проблем города Тулы является наличие в городе большого количества ветхого и аварийного жилищного  фонда (около 3% от всего жилищного  фонда). Это предопределяет необходимость  значительного сноса и возможность размещения на освобождающихся территориях в наиболее ценных градостроительных зонах (центре и прилегающих жилых районах с хорошей транспортной доступностью) нового многоэтажного жилищного фонда. При этом необходимо соблюдение ограничений, связанных с охраной объектов культурного наследия.

В городе остро стоит  проблема реорганизации производственных зон: сокращения производственных территорий, занятых экологически вредными производствами; освобождения части производственных территорий под жилищные и другие виды городского строительства; увеличения территорий научно-производственного, обслуживающего и коммерческо-делового назначения; формирования качественно новых мест приложения труда.

До настоящего времени  отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие функциональное использование и планировочную организацию производственных территорий.

Система городских рекреационных  зон – парков, скверов, бульваров, особо охраняемых природных территорий, лесных и лесопарковых массивов, зон отдыха, открытых пространств и водных ландшафтов формирует природный каркас города Тулы. Общая площадь зеленых насаждений в городе в 2007 г. составляла 6494 га, из них на долю насаждений общего пользования (парки, скверы, сады, бульвары) приходилось 517,1 га или 8%¹⁴. Практически вся растительность города Тулы высажена искусственно, среди деревьев преобладают липы, тополя, березы, клены, ясени, дубы, каштаны и лиственницы. В пригородах имеются большие лесные зоны, которые являются остатками засек, посаженных в XVI—XVII вв. в стратегических целях.

В пределах городской  черты находится 428 га лесов государственного лесного фонда, которые, в соответствии с российским законодательством, необходимо перевести в категорию «городские леса». Для обеспечения экологического благополучия необходимо сохранение лесного фонда города, расширение зеленой зоны за счет примыкающих к городу лесов Тульского опытного лесхоза.

Первоочередной социальной и градостроительно-инженерной задачей  является развитие транспортной инфраструктуры города Тулы. Разрешение транспортных проблем возможно только при комплексном  подходе к реконструкции и развитию всех элементов транспортной инфраструктуры.

К настоящему времени  общая протяженность магистральных  улиц и дорог в пределах городской  территории составляет 176 км, в городской застройке – 160 км. Все магистральные улицы и дороги имеют усовершенствованное покрытие проезжих частей, ширина которых составляет от 6 до 21 м. Ширина проезжих частей большей части магистральной сети города составляет 8-15 м. Плотность магистральной сети в городской застройке составляет 1,4 км/км².

Уровень благоустройства улично-дорожной сети города Тулы относительно низок: только 56% улиц и дорог имеют усовершенствованное покрытие проезжих частей. Неблагоустроенные улицы расположены преимущественно на территориях усадебной застройки. Технические параметры (ширина в красных линиях, габарит проезжей части) значительной части магистральных улиц не соответствуют действующим нормативам и интенсивности транспортных потоков, что снижает их пропускную способность и способствует перегрузке транспортных узлов. Пропускная способность магистральных улиц Советской, Староникитской, М. Горького, Епифанской, Ложевой, Луначарского и ряда других исчерпана.