Реформирование естественных монополий

Следовательно, методы, применяемые для регулирования естественных монополий в России достаточно разнообразны, но применяются разрозненно. Нет определенной единой политики регулирования, проводимой в отношении естественных монополий. ФАС может выступать с одними инициативами, в то время, как ФСТ руководствоваться иными принципами. Вызывает вопрос использование ценовых методов регулирования: есть смысл пересмотреть принципы тарифного регулирования и в следующей главе будет дан пример предлагаемой иной концепции тарифного регулирования. Кроме того, можно говорить и об устаревании законодательной базы, ее несовершенстве.

ГЛАВА III. НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ И ИЗМЕНЕНИЯ СПОСОБОВ ИХ РЕГУЛИРОВАНИЯ.

3.1.Ключевые направления реформирования естественных монополий в государственной экономической политике

Основные линии проведения преобразований изложены в Программе  развития конкуренции в РФ до 2012 г., предложенной ФАС РФ в 2009 г.

Для совершенствования  системы регулирования естественных монополий необходимо реализовать  следующие мероприятия.

Во-первых, внесение изменений в федеральный закон «О естественных монополиях», предусматривающих уточнение понятия субъекта естественной монополии, определение статуса реестра субъектов естественных монополий,- определение порядка контроля экономической концентрации (устранение дублирующих определенных антимонопольным законодательством обязанностей), разграничение полномочий органов регулирования естественных монополий, введение метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала в качестве одного из методов тарифного регулирования субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса.

Во-вторых, внедрение  в систему государственного регулирования ряда отраслей метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, метода сравнительного анализа и других «квази-конкурентных» (т.е. создающих эффект конкурентной мотивации у предприятий, осуществляющих деятельность в естественно-монопольной среде) механизмов. Система экономически обоснованной доходности инвестированного капитала предусматривает установление долгосрочного тарифа, обеспечивающего приемлемую норму доходности на вложенный капитал, а также механизма, стимулирующего снижение издержек и поддержание определенного уровня качества оказания услуг.  В случае невыполнения заданных параметров качества и сокращения издержек, регулирующим органом на субъект естественной монополии могут быть наложены штрафы.

В-третьих, обеспечение  эффективности закупочной деятельности субъектов естественных монополий  путем установления обязательных требований к проведению торгов по закупкам товаров  и услуг. Такие процедуры должны обеспечивать прозрачность и состязательность проведения торгов, что сократит издержки субъектов естественных монополий и будет способствовать снижению роста тарифов.

В-четвертых, повышению  эффективности субъектов естественных монополий будет способствовать выделение из сферы их деятельности отдельных видов работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе (например, осуществление части работ по подключению к системам коммунальной инфраструктуры).

В-пятых, необходимо активизировать работу по развитию конкуренции в сопряженных с естественными монополиями сферах, в том числе посредством разделения субъектов на осуществляющих конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности. Одним из важных шагов к осуществлению данной задачи является разработка методик по ведению раздельного учета указанных видов деятельности.

В-шестых, необходимо принятие правил недискриминационного доступа  к услугам естественных монополий.

Таким образом, ФАС предлагает с одной стороны поддержать проводимую политику реформирования, по отделению действительно монопольного вида деятельности от прочих конкурентных, с другой стороны усилить конкуренцию в сопутствующих отраслях. Можно отметить, что предполагается усиление контроля за субъектами естественных монополий, как в части тарифов, так и непосредственной их деятельности.

Нужно отметить следующий проект: С 2012 года регионы  получат право облагать налогом  на имущество инфраструктурные объекты  естественных монополий — железнодорожные  пути, магистральные трубопроводы и  линии энергопередачи. На первое время ставка налога составит 1,1% и в дальнейшем будет расти. Инициатива Минфина поможет пополнить региональные бюджеты, но чревата ростом тарифов, опасаются эксперты. Сейчас для инфраструктурных объектов предусмотрены льготы, но уже через два года предполагается их отмена. Согласно новым поправкам в Налоговый кодекс, в 2012 году ставка налога на имущество пока не будет превышать 1,1%, в дальнейшем предполагается ее пересмотр в сторону увеличения.

Налог распространится  на железнодорожные пути общего пользования, магистральные трубопроводы, линии энергопередачи, а также сооружения, являющиеся их неотъемлемой технологической частью. Ставка налога не очень высока, главный вопрос: как будет определяться стоимость имущества монополий. Сейчас налог определяется исходя из балансовой стоимости объектов. В будущем Минфин намеревается перейти к его расчетам, опираясь на рыночную стоимость.

Вероятно, в отношении  инфраструктурного имущества будет  произведена оценка исходя из рыночной стоимости, что впоследствии серьезно поспособствует наполняемости региональных бюджетов, которые в кризис заметно пострадали. Но какая-то часть имущества будет амортизирована, соответственно, и налоговая база окажется нулевой.

3.2. Перспективы изменений отдельных  методов регулирования

Как можно заметить, практически все методы, предложенные ФАС касаются неценового регулирования деятельности естественных монополий. Можно же выделить и иные перспективы совершенствования методов неценового регулирования.

Относительно метода стандартизации и сертификации продукции естественных монополистов следует отметить, что данный метод регулирования является достаточно трудоемким с технической точки зрения и требует вложения финансовых средств со стороны потребителей, государства или со стороны монополии (в частности, установка оборудования). Разумеется, решать вопрос о том, кто должен понести издержки, связанные с установкой оборудования, могут только органы власти, а не сам монополист или конечный потребитель. При этом при решении данного вопроса необходимо исходить из сложившихся российских реалий и, в частности, учитывать низкий жизненный уровень большинства населения России. Для многих категорий населения является материально затруднительной покупка индивидуальных средств измерения, например, счетчиков воды или газовых счетчиков (особенно в газифицированных сельских местностях).

Важным направлением могло бы стать введение типовых  форм договоров, содержащих стандартные  требования обслуживания потребителей. Практическое применение метода позволит создать предпосылки для корректного поведения монополиста по отношению к конечному потребителю, у которого появится реальный шанс контролировать качество используемого им продукта. Регулирующий потенциал этого метода колоссален, поскольку потребует от естественного монополиста соблюдения всех установленных норм и правил, которые, в свою очередь, подстегнут его к оптимизации структуры издержек.

Обязательный аудит как метод регулирования перспективен в дальнейшем применении, однако он более адекватен для устоявшейся экономики и стабильного общества. Недостатки этого метода (в особенности, высокая степень вероятности подкупа компании-аудитора) применительно к переходной экономике свидетельствуют о том, что обязательный аудит пока еще не в состоянии контролировать и проводить полноценный мониторинг хозяйственной деятельности естественного монополиста в российских условиях, где степень лоббизма и коррумпированности очень высока. Выход из данной ситуации может быть связан с созданием представительства государственного регулирующего органа в самой компании - монополисте для отслеживания всех финансовых процессов, что будет означать своего рода «взгляд изнутри». Также мерами для усиления контроля над деятельностью монополиста могут стать финансовый мониторинг всех банковских операций, исходящих от монополиста, и установление стандартов раскрытия информации. Внедрение дополнительных мер регулирования в совокупности с обязательным аудитом потребует законодательного оформления.

Ведение раздельного бухгалтерского баланса потенциально-конкурентного и естественно- монопольного сегмента в рамках одной компании как метод регулирования не имел развернутого применения в других странах мира, поэтому говорить о его перспективах достаточно затруднительно, но, тем не менее, можно отметить его потенциальную приспособленность к российской специфике. Учет особенностей национальной экономики позволяет сделать вывод о том, что в России необходимо существование целостных предприятий в ряде естественно - монопольных отраслей (в частности, энергоснабжения): именно не разукрупненное предприятие способно в полной мере оказывать весь спектр необходимых услуг конечным потребителям. В других отраслях возможно создание нескольких более мелких предприятий на основе одного, поскольку этому способствует техническая и производственная структура (железнодорожные перевозки, услуги проводной телефонной связи, услуги аэропортов, речных и морских портов).

Организация торгов за франшизу - один из наиболее распространенных неценовых методов регулирования в развитых рыночных экономиках. По своей сути данный метод представляет организацию конкурентного рынка в отраслях  естественных монополий до начала производственного процесса и способен заменить другие методы регулирования. Именно в этом заключается его универсальность и перспективность использования. Однако при этом требуется создание оптимальных законодательных условий, при которых затрудняется сговор и коррумпированность регулирующих органов. Необходимо иметь ввиду и следующую опасность: в целях большего извлечения прибыли естественный монополист в ходе торгов за франшизу будет отдавать предпочтение более выгодным партнерам, игнорируя других. Например, в сфере железнодорожных перевозок сейчас приоритет в допуске к дороге отдается более выгодным грузовым перевозчикам (а среди них отдается предпочтение дочерним компаниям ОАО «РЖД»), а не пассажирским перевозчикам, несмотря на важную социальную значимость этих перевозок.

Метод обязательного обслуживания определенных групп потребителей отражает во многом черты переходного состояния экономики, какой в данный момент является экономика России. Разумеется, в странах с развитой рыночной экономикой, отлаженной системой безопасности отсутствуют проблемы, связанные, в частности, с энергоснабжением «специальных» потребителей, поскольку большинство данных объектов имеют независимое энергоснабжение. Продолжительность использования этого метода регулирования в условиях российской экономики определена следующими условиями: завершение переходного характера российской экономики, усиление ее рыночного характера; переход отдельных, наиболее значимых для государства объектов на автономное, независимое энергоснабжение; улучшение экономического положения бюджетной сферы и благосостояния населения. Вместе с тем, имеются и более фундаментальные и долгосрочные (по с равнению с указанными выше) условия сохранения указанного метода в России, а именно, особые географические, природно-климатические, геополитические условия, усиливающие значение национальной безопасности и большей социальной защиты населения.

Распространение неформальных методов неценового регулирования естественных монополий связано преимущественно с переходным состоянием российской экономики, порождающем засилье неформальных институциональных правил. Следовательно, укрепление рыночного характера экономики будет сопровождаться сокращением указанных методов, ослаблением их роли. Большое значение в этом будут играть процессы усиления институтов гражданского общества, правового государства, принятия законов, способствующих борьбе с коррупцией и бюрократическим произволом и расширяющих транспарентность бизнеса.

Обобщая вышеуказанные  перспективы неценовых методов  регулирования, можно отметить, что  с решением задач трансформационной  экономики в России ряд этих методов во многом утратит свое значение, а именно обязательное обслуживание определенных групп потребителей, методы. Однако должны сохраниться и укрепиться те вышеперечисленные неценовые методы, которые имеют универсальное значение для рыночных экономик, а также отражающие особенности российской экономики.

Из универсальных методов  особую поддержку должны получить те неценовые методы, которые органично сочетают естественно-монопольные и конкурентные начала. К ним прежде всего следует отнести: выделение естественно-монопольного сегмента в отдельную компанию при переводе других сегментов в конкурентную сферу, организацию торгов за франшизу (франчайзинг). Их перспективность и актуальность для российской экономики состоит в том, что, с одной стороны, они снизят степень монополизации экономики, а с другой предотвращают другую крайность: переход к свободной конкуренции в крупнейших, крайне важных для национальной экономики отраслях.

О необходимости изменения  регулирования тарифов было сказано  в  предыдущей главе. Можно в качестве примера привести следующую концепцию:

1. Перейти к долгосрочному (на 3–5 лет) установлению тарифов на услуги каждого субъекта естественных монополий. 
«Разработать соответствующий порядок, согласно которому субъект регулирования может обратиться в орган государственного регулирования с заявлением о пересмотре тарифа на его услуги (например, при недостатке средств в валовой выручке в размере более 5–10%). 
Кроме того, предлагается в регулируемых государством отраслях естественных монополий на два года – на 2011–2012 гг. заморозить тарифы (цены) на уровне 2010 г., чтобы мобилизовать в этих отраслях усилия по снижению производственных издержек» [22].

2. Для обоснования  конкретных статей расходов регулируемых  организаций при установлении  тарифов на новый период необходимо  принимать ИПЦ по среднему показателю за предыдущие 5 лет, деленному на 2 (т.е. по полугодовому показателю ИПЦ предшествующих лет). 
Этот шаг позволит избежать провокации роста цен уже в январе регулируемого периода и будет соответствовать объективной оценке расходов регулируемой организации. 
3. Устанавливать тарифы не с 1 января, а с 1 июля регулируемого периода. 
Например, при замораживании тарифов на 2011–2012 гг. 
на уровне 2010 г. новый период регулирования установить на 3 года с 1 июля 2013 г. по 1 июля 2016 г., что позволит объективно и корректно учесть отчетные годовые показатели предшествующего (базового) периода, как это принято в странах ЕС. При формировании расходов бюджетных организаций принимать тарифы, действующие на 1 января, с некоторыми поправками по согласованию с Минэкономразвития РФ. 
4. Установить порядок финансирования регулируемых организаций на период замораживания тарифов в случае недостатка средств на их функционирование в действующих тарифах. 
5. Проанализировать результаты и при необходимости скорректировать механизмы регулирования необходимо после завершения двухлетнего пилотного периода тарифного регулирования субъектов естественных монополий.