Реформирование естественных монополий

Если говорить об итогах реформы в целом, то важно отметить, что в ходе реформы РАО монополия  на местных уровнях сохранилась. Реформа РАО ЕЭС, ориентированная на создание действительно конкурентного рынка электроэнергии, фактически обошла стороной тепловой рынок. Инвесторы, получившие доступ к энергоактивам, получили в качестве бесплатного «бонуса» региональные тепловые монополии и сбыт элеткроэнергии, и могут свободно пользоваться этим инструментом, дабы минимизировать риски убыточности своего энергобизнеса И как бы ни пытались контролировать их чиновники из Федеральной службы по тарифам, устанавливая цену на «воротах ТЭЦ», они всегда могут наверстать упущенное за счет роста тарифа по пути к потребителю. Стоит отметить, что в свое время Анатолий Чубайс настаивал на полном выделении сетевого хозяйства в ходе реформы РАО. Однако разделения транспортной и производящей структур в «тепловой» энергетике загадочным образом не произошло.

Между тем эта  область тоже требует серьезных  реформ и реорганизации. «В тепловых сетях страны, по оценкам специалистов, при норме 5–6% ежегодно теряется около 20% всей вырабатываемой тепловой энергии. Однако за десятилетие реформ сверхнормативные утечки тепла не только не беспокоят хозяев тепломагистралей, но, похоже, им даже выгодны. Новые хозяева тепловых сетей заинтересованы в увеличении затрат на обслуживание тепловых сетей и не заинтересованы работать более эффективно. Вот почему при ремонтах и строительстве новых тепломагистралей (самого капиталоемкого сегмента) до сих пор, к примеру, используются более дорогие трубы с допотопной теплоизоляцией из стекловаты, накладываемой вручную, а не современные, изолированные пенополиуретаном, и сохраняется устаревшая технология канальной прокладки теплотрасс».[16] Все это значительно увеличивает стоимость работ, а значит, растут издержки. В результате растут тарифы, увеличивается денежный оборот и, соответственно, прибыль, в абсолютном выражении.

Главный вывод, который должен быть сделан по итогам реформы обычно не всегда акцентируется  комментаторами. Он таков: государство  фактически не справилось с реорганизацией советской энергетики, управлением ею и приняло сознательное решение переложить бремя проблем в частные руки, навсегда сбросив с себя ответственность за дальнейшие события. Но частный капитал не замечен в склонности к благотворительности. Это значит, что финансовая тяжесть решения проблем, опутывающих электроэнергетику, очень быстро была переложена на потребителя — такова природа капитала. А в отрасли вместо одной монополии мы получили несколько региональных. В то же время устойчивость отрасли снизилась.

Внедрение частного капитала в инфраструктурную отрасль — это скорее благо, нежели порок. Особенность момента в том, что масштаб этого проникновения настолько велик, что не имеет аналогов в западной практике. А значит, не имеет аналогов и сложность прогнозирования рисков негативного поворота в развитии событий и методов их предотвращения. Агенты капитала неизменно будут использовать слабости системы себе во благо (для извлечения дополнительной прибыли или, как вариант, уменьшения рисков). Разные интересы разных игроков на рынке очень легко будут отражаться на потребителе.

2.2.2.Реформирование ОАО «РЖД»

Решение о реформировании структуры ОАО «РЖД» было принято  еще в 2001 г., основные принципы  реформирования были заложены в  Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте. «Проведение реформы в начале 1990-х годов было вызвано износом основных фондов более чем на 59 процентов». [33] В то же время наблюдался рост цен в промышленности, который существенно опережал динамику грузовых железнодорожных тарифов. Основные этапы реформы и их содержание представлены в Приложении №1. Если проанализировать данную схему, то получается, что суть реформы, как и в случае с РАО «ЕЭС России» состояла в отделении конкурентных видов деятельности (грузовых перевозок, пассажирских перевозок, сервисных предприятий и т.д.) от основного – самой инфраструктуры, железнодорожных путей, остающейся в руках государства.  По замыслу реформаторов, стоимость перевозок для потребителей железнодорожных услуг в итоге должна была снизиться, а частные инвестиции в железнодорожные перевозки вырасти.

Надо отметить, что  решение о реформировании отрасли  железнодорожных перевозок как  в начале принятия Программы вызывало много дискуссий, так и сегодня, в период официального завершения реформы, является предметом активных обсуждений. Многочисленными экспертами (Ю.Саакян, Институт проблем естественных монополий, Ю. Щербанин, заведующий лабораторией транспортно-логистических систем ИНХП РАН и др.), представителями компаний, связанных с данной отраслью, неоднократно отмечалось, что, во-первых, абсолютно отсутствует внятная цель постреформенного состояния отрасли; во-вторых, реформа изначально была создана на основе анализа данных, ситуации 90-х годов, а значит совершенно не отражает текущей ситуации, не было пересмотрено ни одной цели или принципов реформы; в-третьих, не был проведен количественный анализ рисков, не было проведено ни одного расчета последствий реформы. То есть, концепция реформы абсолютно не проработана с научной точки зрения, более того, все еще вызывает вопросы о необходимости такой реформы в целом. 

После начала реформы  к концу 2002 года в России появилось 70 компаний-операторов на железной дороге. Начались приватизация имущества железнодорожного комплекса и реорганизация РЖД. «В итоге на 1 января 2010 г. в руках частных компаний-операторов уже сосредоточено более 60 процентов парка грузовых вагонов. На начало реформы их было у частных операторов менее 25 процентов».[33]

По плану конкурентный рынок железнодорожных перевозок должен был быть уже сформирован. Министерство транспорта должно было обеспечить переход в частную собственность магистральных локомотивов, а также большей части вагонов. Необходимо было также разделить грузовые и пассажирские перевозки, начать продажу лицензий для пригородных пассажирских компаний и, наконец, сформировать вертикально интегрированные железнодорожные структуры. Из этих позиций реализовано только две: грузовые перевозки отделены от пассажирских, большая часть вагонов передана в частную собственность. Но этого не достаточно, чтобы механизм конкуренции в отрасли заработал.  
«Частные собственники за девять лет вложили в покупку новых вагонов порядка 300 млрд рублей, плюс 1,4 трлн составила инвестиционная программа ОАО "РЖД", - подсчитал президент Национальной ассоциации транспортников России Георгий Давыдов. "А в результате мы в 2009 году перевезли столько же, сколько в начале реформы, в 2002 году", - сетует Георгий Давыдов» [15]. Словом, деньги уже потрачены, но скорость перевозки не выросла, зато увеличились тарифы. «С 2003 года они увеличились в 2,2 раза. Правда, железнодорожники гордятся тем, что у них в отрасли расценки поднимались не так резво, как у других монополистов (в электроэнергетике они выросли за тот же период в 2,7 раза)» [15].

Главный камень преткновения для реформы - отделение инфраструктуры от перевозок. В правительственном постановлении по реформе РЖД говорится лишь о необходимости рассмотреть вопрос о целесообразности такого разделения, поскольку речь идет об очень сложном механизме организации железнодорожных перевозок, безопасности движения. Между тем до сих пор однозначного ответа на этот ключевой вопрос нет, как нет единого мнения ни у игроков рынка, ни в ведомствах.  
   Так, в ОАО "РЖД" считают, что разделение приведет к снижению эффективности перевозок. Объясняют это тем, что монополия "видит" сразу всю сеть и все вагоны и потому может оптимизировать грузопотоки и значительно снизить стоимость перевозок. Если перевозки будут отделены, то возрастет порожний пробег (он и сейчас у частников выше, чем в советские времена), что, разумеется, скажется на расценках. Такого же мнения придерживается и директор Института естественных монополий Юрий Саакян. «По его мнению, рост затрат на перевозку в этом случае составит до 32%, то есть порядка 223 млрд рублей в год. "Без независимых перевозчиков невозможно достичь целей структурной реформы - снижения стоимости перевозок и модернизации подвижного состава", - говорит председатель некоммерческого партнерства "Совет участников операторов железнодорожного подвижного состава" Сергей Мальцев».[15] Он отмечает, что компании, выходя на рынок, сталкиваются с препятствиями. Минтранс три года назад разработал правила по перевозке грузов собственными поездными формированиями. Однако, по словам Сергея Мальцева, РЖД препятствует этому, сохраняя разрешительный принцип выезда на сеть. Поэтому многие компании не могут стать полноценными перевозчиками, выполняя лишь операторские функции - у них есть локомотивы, но нет составов.  
Еще один спорный вопрос - о так называемых публичных перевозках. В ОАО "РЖД" считают, что разделение инфраструктуры и перевозок поставит под сомнение публичность, когда перевозчик обязан принять любой груз, предъявленный к транспортировке. Но будут ли независимые перевозчики соблюдать этот принцип? Кто будет перевозить тот же уголь, который в объеме перевозок страны составляет треть, но тарифы для угольщиков установлены льготные - ниже себестоимости перевозок. 
Далее: 60% перевозок в нашей стране - повагонные. То есть предприятие делает заказы всего на один-два вагона, а не на полный состав. Такие перевозки менее выгодны, чем так называемые маршрутные, когда речь идет о целом поезде. Кто вообще будет заниматься низкодоходными сегментами? В ОАО "РЖД" говорят, что частники не хотят работать публичными перевозчиками, им интересны только специально выделенные эффективные маршруты с наиболее прибыльными отправками. 

Юрий Саакян видит возможность некоторых позитивных последствий дробления отрасли. Он считает, что у перевозчика появится мотивация предоставлять более качественные услуги и снижать издержки. Однако, по его мнению, "проявление положительных тенденций носит вероятностный характер, в то время как негативные будут обязательно". 

Руководство железнодорожной монополии, между тем, совместно с консалтинговой компанией McKinsey разработали "Целевую модель рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2015 года" и презентовали ее в октябре 2009 г. По сути, это новый, "домашний" план реформы отрасли. Разделение инфраструктуры и перевозок, разумеется, не предусматривается, дальнейшее развитие сектора собственных поездных формирований не допускается. Авторы исходят из принципа так называемой ограниченной конкуренции. Он состоит в том, что в системе железнодорожных сетей выделяются участки, где частные компании могут попробовать свои силы в качестве полноценных перевозчиков. Участки, разумеется, не самые доходные. При этом перевозчик обязан браться за все виды перевозок. Предлагается два варианта. Первый: по конкурсу выбирается один победитель, предложивший лучшие условия, и в дальнейшем он работает как монополист. Второй вариант: на линии может работать сразу несколько компаний, предлагая грузоотправителям наиболее выгодные тарифы и сроки доставки. При этом, перевозчики платят владельцу инфраструктуры за ее использование. РЖД готовы отдать на такие линии 1-2% своей грузовой базы. Одновременно создается Вторая грузовая компания в форме "дочки" ОАО "РЖД", куда будет передан оставшийся инвентарный парк, и все его вагоны будут предоставляться по свободным тарифам. Так авторы модели рассчитывают создать конкурентный рынок оперирования грузовыми вагонами.

Новые идеи РЖД не вдохновляют ни частных операторов, ни грузоотправителей. Первым не нравится, что их задвинут на неприбыльные участки. Вторым - то, что цены на перевозки могут значительно вырасти. РЖД сейчас не имеет права отступать от установленного прейскуранта. А вот ее дочерние компании смогут это делать.

Однако, по единодушному мнению экспертов, тарифы в отрасли и так уже высоки настолько, что дальнейший их рост приведет к перетоку грузов на альтернативные виды транспорта, в первую очередь - на автомобильный. А по пассажирским перевозкам реальным конкурентом железным дорогам уже давно является авиация. 
Тем не менее в нынешней ситуации целевая модель, разработанная ОАО "РЖД", имеет немало шансов на успех. Во-первых, на высшем уровне явно недостает политической воли добиваться последовательного реформирования отрасли. Отчасти это объясняется тем, что эффективность подобной схемы в электроэнергетике, реформаторы которой проторили этот путь, пока, что называется, не доказана. Там молчавшие до сих пор иностранные стратегические инвесторы поочередно стали выступать с осторожной критикой и заговорили о необходимости еще больше повысить тарифы, чтобы выполнить инвестпрограммы. К тому же никаких других альтернативных предложений просто нет, а двигаться вперед необходимо, так как аналитики утверждают, что реформа затянется как минимум до 2013 г.

2.3. Государственное регулирование сферы естественных монополий в России

Основными регуляторами и контроллерами деятельности естественных монополий сегодня являются Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам.

Базой для регулирование  является в первую очередь является ФЗ №147 «О естественных монополиях», который был принят еще в 1995 г. Он был неоднократно редактирован, но можно заметить все больше мнений о том, что его нужно пересмотреть. К недостаткам относят целый ряд замечаний. Так, ряд поименованных в нормативном акте сфер не всегда является естественной монополией (услуги общедоступной электрической связи, железнодорожные перевозки), ряд, напротив, совершенно необоснованно исключен из предмета регулирования (в частности, деятельность по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению).

В законе не определены ключевые моменты обеспечения недискриминационного доступа потребителей к оказываемым субъектами естественных монополий услугам, а также правовой статус реестра субъектов естественных монополий, в результате чего сложилась противоречивая правоприменительная практика относительно того, может ли являться не включенный в названый реестр субъект субъектом естественной монополии.

В законе не закреплена система  органов регулирования, принципы ее построения, основы разграничения полномочий регулирующих органов, что на практике приводит к конфликту компетенций антимонопольного органа и федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

ФАС неоднократно предпринимал попытки внесения нового проекта закона «О естественных монополиях» (например, в марте 2009 г. [28]), однако его инициатива все еще тормозится.

Используемые методы регулирования естественных монополий  могут быть неценовыми и ценовыми.

Неценовые методы регулирования  использует преимущественно ФАС, иногда инициаторами мер являются другие государственные органы, такие как Министерство по экономическому развитию или Правительство РФ.

Данные методы раскрываются в работе Матина А.А. «Неценовые методы регулирования естественных монополий в условиях трансформации экономики». Он выделяет следующие способы неценового регулирования:

1) Стандартизация и сертификация продукции естественных монополистов. Данный метод основывается на классической предпосылке, что все товары и услуги должны иметь определенный стандарт качества в производстве и конечном выпуске. Например, выпуск труб для газотранспортной системы должен отвечать стандартам прочности (воздействие давления, стойкости к коррозии, диаметр, сплав металла и т.д.), а несоответствие данным требованиям может повлечь отказ потребителей от покупки продукта и потери потребителя.