Государственный долг РФ

 

Рис. 3. Ожидаемая динамика среднего срока до погашения внутренних гособлигаций.

* Величина среднего срока до  погашения государственных внутренних  облигаций, которая ожидается  к концу X года в соответствии с данными аукционной политики Минфина РФ.

 

Причина доминирования  «коротких» долгов заключается в высоких и нестабильных инфляционных ожиданиях. В данном случае большую роль могли бы сыграть бумаги, доходность которых индексируется по уровню инфляции. В на настоящее время многий страны уже используют индексированные по уровню инфляции бумаги в структуре своих обязательств. Так, по донным Банка Англии, 1равительство Великобритании имеет в своем портфеле пассивов 38-летние индексированные купонные облигации, Канада также выпустила 30-легние индексированные купонные облигации, Австралия 20-летние, Израиль 15-летние. Швеция эмитировала 19-летние индексированные дисконтные облигации. США начали свой опыт выпуска индексированных бумаг с 10-летних облигаций. Как видим, все эти обязательства имеют весьма длинный срок до погашения.

В России до недавнего времени также высказывалась идея выпуска подобных бумаг, в частности государственных сберегательных облигаций (ГСО), сумму купона по которым первоначально предполагалось индексировать по уровню инфляции. Однако впоследствии от этой идеи решено было отказаться. Это решение мне кажется глубоко ошибочным, поскольку лишает государственные ценные бумаги реальной возможности стать долгосрочным высоконадежным инструментом инвестирования для пенсионных фондов и других российских институциональных инвесторов. В этом смысле бесполезно расширять рынок государственных обязательств, не добившись увеличения их срочности и надежности.

Зачем в действительности государство, с одной стороны, досрочно гасит внешний долг, а с другой - наращивает рекордными темпами внутренний долг?

Феномен перенакопления долга, т. е. накопления долга свыше  оптимального уровня, присущ правительствам многих стран, особенно с развивающимися финансовыми рынками. Таким образом, Россия - не исключение.

Среди экономических моделей, пытающихся дать объяснение этому феномену, в авангарде находятся модели так называемой «новой политической экономии», опирающейся на достижения «теории общественного выбора». В рамках этих моделей политики, принимающие решения в отношении государственного долга, рассматриваются не как социально-альтруистические управляющие, а как индивиды, максимизирующие свою с вою собственную выгоду.

В этих условиях государственный  долг рассматривается как средство стратегического взаимодействия различных политиков (политических партий). Можно выделить три основных случая, когда использование государственного долга в качестве средства стратегического взаимодействия политиков способно привести к перенакоплению государственного долга.

В первом случае правящая политическая партия (или, в широком смысле, правящая элита) может быть склонна к накоплению избыточного объема долга, если она сознает высокую вероятность своего поражения на будущих выборах. В этом случае, накопив большую сумму долга, желательно, среднесрочного, правящий политик может существенно ограничить непроцентные расходы в период правления своего будущего преемника. Расходы в период оставшегося правления за счет накопления большого объема долга правящим политиком могут быть значительно увеличены. Таким образом, правящий политик повышает свой престиж в глазах избирателей и заранее снижает престиж своего преемника с тем, чтобы по прошествии одного срока правления преемника одержать над ним победу на новых выборах. Ряд исследователей объясняют большой объем долгового финансирования в США в период правления Р. Рейгана и Дж. Буша именно желанием ограничить расходы демократов после их весьма ожидавшейся победы над республиканцами [3].

Второй случай стратегического  взаимодействия политиков, приводящий к избыточному накоплению долга, состоит в нежелании стоящих у власти политиков брать на себя бремя сокращения социальных расходов или повышения налогов для ликвидации бюджетного дефицита [4].

Третий случай объясняется  желанием политика сообщить избирателям о своих способностях по сокращению избыточных расходов бюджета (и, как результат, налогов). При этом оптимальная политика распределения государственных заимствований, связанная со сглаживанием налогового бремени, предусматривает изменение уровня налоговой нагрузки только в том случае, если принято решение о соответствующем изменении объема государственных расходов. Таким образом, снижая налоги (и финансируя образовавшийся дефицит за счет долга), политик сигнализирует избирателям о своем намерении снизить в долгосрочном плане величину избыточных государственных расходов. Разумеется, эта логика действует только в том случае, если избиратели верят в то, что государство придерживается политики сглаживания налогового бремени [5].

В настоящее время в России существуют условия для формирования политической системы, по своей структуре очень близкой американской. Господствующая сегодня в России силовая элита близка по своей политико-экономической платформе республиканской партии США. Правившая в 90-е годы либерально-демократическая элита была близка американским демократам. Коммунистический блок постепенно утрачивает свою силу. Таким образом, российская политическая система все больше приближается к двухпартийной структуре, особенно способствующей возникновению описанных выше стратегических взаимодействий.

По моему мнению, существует несколько фактов, подтверждающих подверженность ныне правящей политической элиты России первому и второму из описанных мотивов стратегического накопления долга. С одной стороны, безболезненное проведение реформы по монетизации льгот, реформы здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения требует больших финансовых средств, поэтому существует большой соблазн пустить профицитные средства не на погашение долгов, а на социальные выплаты населению. С другой стороны, поддержание большого объема долга выгодно правящей ныне элите еще и потому, что велик страх прихода к власти на будущих выборах оппозиционных политических сил. Тогда будет пройден пик нефтяных цен, и новое правительство столкнется с большими трудностями по обслуживанию и погашению государственного долга, что вынудит его сократить непроцентные расходы, уронив свой престиж в глазах избирателей. Неслучайно аукционная политика Минфина РФ предусматривает пик выплат по погашению внутреннего долга именно на период с 2008 по 2015 гг. (рис. 4), когда предположительно, правящей элитой будет оппозиционная нынешней власти.

Рис. 4 . Ожидаемая динамика объемов погашения внутреннего  государственного долга РФ.

                                         Источник: Данные Минфина РФ, 2005 г.

 

Таким образом, манипулируя объемами и сроками государственных заимствований, политики стремятся обеспечить себе избрание на выборах, в действительности ставя под удар экономические интересы всего общества.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.Динамика государственного долга

 

За последние годы произошли кардинальные изменения  в объеме и структуре совокупного национального долга России (государственный внешний и внутренний, внутренний корпоративный и корпоративный долг перед нерезидентами). Колоссальный рост его, уменьшение доли государственного долга и резкое увеличение доли менее надежного корпоративного долга обусловливают необходимость анализа его тенденции и динамики.

Что касается государственного внутреннего и внешнего долга  Российской Федерации, то относительно ВВП он снижается (см. таблицу).

 

Таблица №2. Объем государственного долга России по отношению к ВВП (на конец 2005 года) (в %).

 

Государственный долг:	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005г.
внешний	35,9	26,6	18,9	11,6
внутренний	6,3	5,2	4,6	4,5
Итого:	42,2	31,8	23,5	16,1

 

Источник: Политика в области государственного долга. Документы и материалы  к проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год". М. 2005. С. 14.

 

В 2002-2005 гг. государственный долг Российской Федерации в процентах к ВВП резко снизился, особенно внешний - более чем в 3 раза, внутренний - в 1,3 раза, а по отношению к 2000 г. - почти в 2 раза (с 8 до 4,5%). Весь государственный долг уменьшился с 42,2% к ВВП в 2002 г. до 16,1% в 2005 г. В итоге расходы на обслуживание государственного долга составляли в 2005 г. 4,9% доходов федерального бюджета, что почти в 3 раза меньше, чем в 2000 г.

В абсолютных цифрах внешний государственный долг снизился в 1998-2005 гг. почти в 2 раза. В 2000-2002 гг. внутренний государственный долг уменьшился с 578,2 млрд. руб. до 545 млрд. руб. (см. график). Произошло это, прежде всего, за счет погашения долговых обязательств, выпущенных в обращение в результате реструктуризации государственного долга после дефолта 1998 г. С 2002 г. ситуация на рынке внутреннего долга радикально меняется. Во-первых, завершается погашение реструктурированного государственного долга. Во-вторых, начинается эмиссия новых долговых обязательств в целях привлечения средств для финансирования дефицита федерального бюджета. В результате внутренний долг в 2002-2005 гг. вырос с 545 млрд. руб. до 778,5 млрд. руб.

В целом внешний и  внутренний государственный долг за последние годы снизился по отношению к ВВП более чем в 2,5 раза. Однако в это же время обозначились негативные тенденции в области корпоративного и внутреннего государственного долга.

Трансформация внешнего государственного долга в корпоративный  перед нерезидентами. Государство расплачивается с внешними долгами. Средства, полученные от этого иностранными банками-кредиторами, являются одним из источников для кредитования российских предприятий. Причем кредиты частично выдаются под государственные гарантии. Следствием того служит резкий рост корпоративного внешнего долга. Если на начало 1999 г. внешний государственный долг более чем в 5 раз превышал долг частного сектора, то к середине 2005 г. он на 16,5% меньше долга частного сектора перед нерезидентами. В итоге ухудшилось качество совокупного национального долга, в котором частный долг стал преобладать над государственным.

 

Динамика величины государственного внутреннего долга Российской Федерации  в 2000-2005 гг., млрд. руб.

                   

Внешний государственный  долг во все большей мере преобразуется  в долг государственных (или контролируемых государством) компаний нерезидентам. На подобные компании, а также Сбербанк и Внешторгбанк приходится треть  корпоративного долга нерезидентам. По сути, внешний государственный долг на начало 2006 г. составлял не около 85 млрд. долл. (федеральный долг), а более чем в 1,5 раза больше (федеральный долг и долг государственных предприятий) 2. Если в 1999-2002 гг. совокупный внешний долг сокращался, то с 2003 г. начался его рост, причем исключительно за счет долгов государственных предприятий. Это ведет к снижению качества внешнего государственного долга, в котором все меньшую долю занимает федеральный долг и все большую менее надежный корпоративный долг.

Трансформация внешнего государственного долга во внутренний государственный долг. Внешний государственный долг погашается за счет заимствований на внутреннем рынке. В результате с 2002 г. началось быстрое увеличение внутреннего государственного долга. В 2006-2008 гг. в соответствии с прогнозом социально-экономического развития России политика замещения внешнего долга внутренним продолжится. Если на начало 2004 г. внутренний долг составлял 19,4% внешнего, то на конец 2008 г. эта величина возрастет до 92,3%. В итоге роста заимствований на внутреннем рынке в стране возобновилось строительство пирамиды государственных ценных бумаг по образцу создававшейся в 1994-1998 гг. пирамиды ГКО-ОФЗ.

Изменение структуры  внутреннего государственного долга. В 2000 г. существенная часть его приходилась на краткосрочные долговые обязательства. Министерство финансов предполагает полностью отказаться от выпуска государственных ценных бумаг сроком менее одного года. Потребность в краткосрочных заимствованиях будет осуществляться за счет выпуска на рынок краткосрочных бумаг, находящихся в портфеле Банка России, а также эмиссии облигаций Банка России. В итоге подавляющая часть внутреннего государственного долга приходится на среднесрочные и долгосрочные (сроком до 15 лет) государственные ценные бумаги. Увеличение сроков заимствования сделало этот источник финансирования бюджетного дефицита более надежным, чем в преддефолтовский период. Однако существенный рост сроков заимствования не позволяет Минфину, несмотря на все его старания, расширить круг участников рынка государственных бумаг. В условиях продолжающейся инфляции размещать долгосрочные займы на свободном рынке чрезвычайно трудно.

Уход с рынка внутреннего  государственного долга нерезидентов. На начало 2000 г. на нерезидентов приходилось свыше 40% рынка ГКО-ОФЗ. Операции нерезидентов с государственными ценными бумагами (не считая облигаций внутреннего валютного займа, которые относятся к категории внешнего государственного долга) на внутреннем рынке не проводятся. Однако замены нерезидентам на рынке внутреннего государственного долга не нашлось. В результате подавляющая его часть приходится на Сбербанк. На отдельных аукционах по размещению ОФЗ 60-80% всего выпуска скупается Сбербанком. Рынок внутреннего государственного долга не просто резко сузился по числу участников. Основным заемщиком государственных ценных бумаг стал, по сути, государственный же орган - Сберегательный банк.

Погашение в 2005 г. части  задолженности Парижскому клубу  за счет средств стабилизационного фонда. В 2006 г. предполагается продолжить использование средств фонда для погашения долгов Парижскому клубу. Однако перспективы использования его средств не ясны. Минфин предлагает передать управление фондом Центральному банку РФ. Это означает, что средства стабилизационного фонда не будут использоваться для погашения внешнего долга, а станут инструментом денежного регулирования, проводимого Банком России.