Естественные монополии в России

Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану  реформы до конца 2006 г. из состава  РЖД были выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основе специального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежно превратится в длительный, сложный конфликтный процесс неопределенным результатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации и организация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренции означали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы.

Проблема регулирования тарифов. За время самостоятельной хозяйственной  деятельности на рынке у РЖД как  коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующие более  сложных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной  либерализации тарифной политики и  получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону  как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условиях конкуренции с  частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.

Проблемы ограничения конкуренции  и монопольной дискриминации. В  деятельности железнодорожной госкорпорации  заметны признаки дискриминации  в отношении других участников рынка  инфраструктурных услуг. Пока частных  железных дорог немного и они  преимущественно находятся в  собственности или под управлением  крупных промышленных компаний, монопольная  дискриминация РЖД по отношению  к конкурентам не имеет явно негативных последствий. Однако по мере развития частного предпринимательства в  отдельных сегментах железнодорожной  монополии дискриминация может  усиливаться, и госкорпорация, а  также ее филиалы будут использовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущерб конкурентам.

Подводя некоторые итоги, следует  отметить, что реформирование железнодорожного транспорта должно проходить с учетом, прежде всего, необходимости комплексного развития рассматриваемой отрасли. Это означает, что государству  с помощью различных методов  регулирования следует стимулировать  не столько исключительно использование  инфраструктуры, сколько ее восстановление и развитие. Помимо этого, сегодняшняя  ситуация существенно осложняется  влиянием мирового финансово-экономического кризиса, затронувшего многие сферы  общественной жизни. В этой связи  выработка альтернативных моделей  управления и развития железнодорожной  отрасли является одной из приоритетных задач. Поэтому государству следует  оказывать поддержку предприятиям естественно-монопольного сектора  в целях стабильного функционирования, как самих монополий, так и  смежных с ними отраслей экономики. Так, если в секторе железнодорожного транспорта государству удастся  стабилизировать ситуацию, то это  позволит нормализовать спрос на продукцию предприятий металлургической, химической, легкой промышленности. Более  того, в сложившихся кризисных  условиях у железнодорожного комплекса  появляется возможность существенного  обновления парка подвижного состава  и инфраструктуры при относительно низких затратах. Так, в условиях снижения спроса (а соответственно и цен) на продукцию вагоно- и тепловозостроительных  предприятий, приобретение крупных  партий подвижного состава посредством  государственного заказа представляется весьма целесообразным. Более того, такая мера обеспечит загрузку мощностей  производителей подвижного состава, тем  самым сохраняя рабочие места  на данных предприятиях. Загрузка мощностей, в свою очередь, повысит спрос на сырье и материалы, необходимые для производства, что позитивно скажется на состоянии производственной выработки предприятий-поставщиков сырья (металлургические, химические и др. предприятия).

Таким образом, основной целью реформирования железнодорожного транспорта должна быть, прежде всего, эффективность функционирования отрасли как целостной инфраструктурной системы, и применительно к этой цели необходимо просчитать целесообразность применения тех или иных моделей  в этой области, будь то конкуренция  или государственное управление. С учетом всех особенностей железнодорожного транспорта необходимо оценить потенциальные  риски дальнейших мероприятий по реализации конечного этапа программы  реформирования и при необходимости  внести соответствующие корректировки.

3. Реформирование электроэнергетики

Реформа электроэнергетики – одна из наиболее продвинутых в сфере  российских естественных монополий. Она  моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений на стадии генерации и  создание реально функционирующего рынка электроэнергии, последующая  приватизация генерирующих мощностей  с целью привлечения частных  инвестиций в отрасль.

Цели и задачи реформирования

Основные цели⁹:

• Обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы;
• Повышение эффективности производства и потребления электроэнергии;
• Обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.

В связи с этим в электроэнергетике  России происходят радикальные изменения: меняется система государственного регулирования отрасли, формируется  конкурентный рынок электроэнергии, создаются новые компании.

В ходе реформы меняется структура  отрасли: осуществляется разделение естественномонопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское  управление) и потенциально конкурентных(производство и сбыт электроэнергии, ремонт и  сервис) функций, и вместо прежних  вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.

Генерирующие, сбытовые и ремонтные  компании в перспективе станут преимущественно  частными и будут конкурировать  друг с другом. В естественномонопольных сферах, напротив, происходит усиление государственного контроля.

Таким образом, создаются условия  для развития конкурентного рынка  электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники  конкурируют, снижая свои издержки.

Цели и задачи реформы определены постановлением Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации".

Формируемые в ходе реформы компании представляют собой предприятия, специализированные на определенных видах деятельности (генерация, передача электроэнергии и  другие) и контролирующие соответствующие  профильные активы. По масштабу профильной деятельности создаваемые компании превосходят прежние монополии  регионального уровня: новые компании объединяют профильные предприятия  нескольких регионов, либо являются общероссийскими.

Так, магистральные сети переходят  под контроль Федеральной сетевой  компании, распределительные сети предполагается интегрировать в межрегиональные  распределительные сетевые компании (МРСК), функции и активы региональных диспетчерских управлений передаются общероссийскому Системному оператору.

Активы генерации также объединяются в межрегиональные компании, причем двух видов: генерирующие компании оптового рынка (оптовые генерирующие компании – ОГК) и территориальные генерирующие компании (ТГК). ОГК объединяют электростанции, специализированные на производстве почти  исключительно электрической энергии. В ТГК входят главным образом  теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), которые  производят как электрическую, так  и тепловую энергию.

Процесс реформирования АО-энерго начался  в 2003 году с реализации нескольких пилотных проектов.

В 2005 году процесс реформирования охватил большинство АО-энерго, причем значительная их часть к концу  года была разделена.

В 2007 году, в соответствии с решением совета директоров ОАО РАО "ЕЭС  России" о переконфигурации МРСК от 27 апреля 2007 года и распоряжением  Правительства России № 1857-р от 27 декабря 2007 года, число МРСК увеличено  до 11 (без учёта МРСК Дальнего Востока).

С 1 сентября 2006 года вступили в силу новые правила работы оптового и  розничных рынков электроэнергии. На оптовом рынке электроэнергии (мощности) в результате введения с 1 сентября новых правил работы осуществлен  переход к регулируемым договорам  между покупателями и генерирующими  компаниями, ликвидирован сектор свободной  торговли (ССТ), запущен спотовый рынок  – "рынок на сутки вперед" (РСВ). К 2011 году, в соответствии с Постановлением Правительства России от 7 апреля 2007 года, предусматривается постепенная  замена регулируемых договоров на свободные (нерегулируемые) договоры. Правила  функционирования розничных рынков предполагают постепенную либерализацию  розничных рынков электроэнергии параллельно  с либерализацией оптового рынка, при  сохранении обеспечения населения  электроэнергией по регулируемым тарифам.

Таким образом, в ходе реформы исчезает прежняя, монопольная структура  электроэнергетики: большинство вертикально-интегрированных  компаний сходят со сцены, на смену  им появляются новые компании целевой  структуры отрасли.¹⁰

4. Реформирование газовой отрасли

Стратегия реформирования естественных монополий может реализовываться  по двум направлениям. Прежде всего, идентифицируется сфера естественной монополии в  рассматриваемой отрасли, выделяется структура-носитель наиболее существенных, специфических для естественной монополии свойств. Для выделенного  естественно-монопольного ядра разрабатываются  меры по регулированию и дерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности. Первое направление – меры прямого  государственного вмешательства и  создание барьеров входа в отрасль  с целью сохранения естественно-монопольной  структуры: установление цен (тарифов  на услуги) на уровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств  на новые технологии и т.п. Второе – меры опосредованного государственного вмешательства (через систему ряда законодательных и других институциональных  актов) для создания и поддержки  конкурентных сред, совместимых естественной монополией и вынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиции  общественной полезности.

Отметим, что эффективность государственного регулирования естественных монополий  во многом определяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятором и регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержек, административными и политическими  ограничениями на механизмы регулирования, уровнем законодательного обеспечения.

В настоящее время в России, по существу, сложилось два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Предлагается отделение транспортных сетей, сохраняющих монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условиях конкуренции. Вторая альтернатива заключается в расположении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнения крупнейших компаний, таких, как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций. Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастет (при расчете капитализации следует делать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправдана. Соответственно реформа, вероятно, приведет к ускорению экономического роста.

В указе президента от 28 апреля 1997 г. №426 «Об Основных положениях структурной  реформы в сферах естественных монополий» заложены правовые основы реформирования естественных монополий. В нем отмечается, что структурная реформа в  сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности  их деятельности, рационального использования  производственного потенциала и  формирование конкурентных отношений.

В качестве главных задач реформирования естественных монополий выделены:

• совершенствование системы регулирования естественных монополий, а также дерегулированию видов деятельности, не относящихся к сфере естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
• повышение транспарентности естественных монополий, прозрачности финансовых потоков субъектов естественных монополий;
• поэтапное прекращение практики перекрёстного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержки социально незащищенных групп населения;
• углубление правовой регламентации взаимоотношение между участниками естественно-монопольных рынков, публичности цен (тарифов), введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе.

Реформа является достаточно сложным  и дорогостоящим мероприятием. Создание нескольких компаний приведет к дублированию хозяйственных функций, возрастанию  издержек на управление, составление  финансовой отчетности при усилении контроля над платежами потребителей и поставками электрической и  тепловой энергии.

5. Сравнительная динамика изменения тарифов

Динамика изменения тарифов  естественных монополий на протяжении 1991-2004 годов, на первый взгляд, не дает четкого, однозначного представления  о темпах их прироста по сравнению  с другими отраслями экономики (Табл. 1). Рост цен на продукцию естественных монополий в 1991-2004 гг. был следующим: индекс цен на электроэнергию – 81 101,26 раза, на железнодорожные грузоперевозки – 51 029,42 раз, на естественный газ – 31 108,73 раз. Индекс цен производителей промышленной продукции за этот период вырос в 70 073,81 раза. Таким образом, из всех естественных монополий лишь рост тарифов на электроэнергию превысил средний показатель по экономике, который составил 70 373,81 раз. Показатели других отраслей также неоднородны. Больше всех выросли цены в топливной промышленности – в 164 971,92 раза, а меньше всего в легкой промышленности – в 21 630,25 раз. То есть разрыв между наиболее «дорогой» и «дешевой» отраслями составил более 7,5 раз.