Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью

1. Показатели критического уровня воздействия на человека и природные комплексы, выход за пределы которых по своим медико-биологическим (гигиеническим), социально-экономическим и экологическим последствиям современная наука считает абсолютно недопустимым. Эти показатели должны выступать в качестве жестких, строго обязательных для выполнения условий при решении проектных, планово-экономических и прочих задач.

2.  Показатели, определяющие порядок зонирования различных региональных образований. Зонирование устанавливает вид использования территорий, а также определяет их функциональное назначение и ограничения на использование. Территориальное зонирование, как и соблюдение ограничений, установленных на использование территорий отдельных зон, является необходимым условием обеспечения динамического экологического равновесия и устойчивого природопользования. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (1998) выделяются следующие основные функциональные зоны: общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктуры, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов. С учетом ограничений на ведение хозяйственной (в том числе градостроительной) деятельности также выделяются зоны: особо охраняемых природных территорий, санитарные и санитарно-защитные, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, санитарной охраны источников водоснабжения,  залегания полезных ископаемых, чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, с экстремальными природно-климатическими условиями и др.

3. Нормативы качества окружающей природной среды - являются динамичными, т.е. они действуют в течение определенного временного интервала, который может оговариваться законодательным путем. По его истечении они изменяются - как правило, в сторону ужесточения. 
Кроме того, они дифференцированы по отдельным функциональным территориальным зонам. В данном случае основным объектом нормирования являются показатели воздействия хозяйственной деятельности на природно-территориальные комплексы, элементы и ресурсы окружающей природной среды, а также здоровье человека. Нормативы качества окружающей природной среды в свою очередь подразделяются на ряд разновидностей:

- нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ (химических, токсичных), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ в различных природных средах (атмосферном воздухе, водоемах, почве). Значительная часть этих нормативов являются санитарно-гигиеническими. Их соблюдение призвано обеспечить необходимый уровень безопасности и безвредности для здоровья человека факторов среды обитания и условий его жизнедеятельности.

- нормативы, определяющие требования к качеству питьевой воды. В России таковыми являются санитарные правила и нормы (СанПиН). Эти требования установлены с помощью показателей, определяющих предельно допустимое содержание в питьевой воде бактерий, газов, органических и неорганических веществ, В список веществ, подлежащих контролю, включено 2000 веществ, в том числе обязательному - 200. В их числе - хлор (остаточный, свободный), нефтепродукты, поверхностно-активные вещества, нитраты, ДДТ и другие вещества.

- нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) техногенных воздействий и предельно допустимых нагрузок (ПДН) на окружающую природную среду и здоровье человека. Первыми из них являются ПДУ воздействия радиации, шумового загрязнения, вибрации, магнитных поле на здоровье населения (например, в России для районов жилой застройки допустимый уровень шумового воздействия в дневное время соответствует 55 децибел, в ночное время - 45 децибел; на транспортных магистралях - 65 децибел). Установление и соблюдение ПДН необходимо при формировании ТПК, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции различных хозяйственных объектов. ПДН и определяют уровень допустимого антропогенного воздействия как на отдельные природные ресурсы, так и на природные комплексы, не приводящего к нарушению экологического равновесия. Они являются разновидностью комплексных нормативов качества окружающей природной среды и подразделяются на отраслевые и региональные ПДН (примером могут служить разработанные нормы предельно допустимых воздействий на экосистему о. Байкал). Их соблюдение имеет важное значение для устойчивого функционирования экосистем и территориально-производственных комплексов. Разновидностями ПДН являются нормативы (лимиты) допустимого лесопользования, нормы отстрела промысловых животных, квоты на вылов рыбных ресурсов и т.д.

- нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для защиты водоемов и источников водоснабжения, особо охраняемых природных территорий, курортных и лечебно-оздоровительных зон в целях защиты их от вредных техногенных и антропогенных воздействий, а также вокруг полигонов для захоронения токсичных отходов. В России определены специальные зоны шириной от 100 до 500 м для охраны и улучшения гидрологического режима, а также благоустройства рек, озер, водохранилищ и их прибрежных территорий (например, в целях охраны рыбохозяйственных водоемов от попадания в них химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, устанавливается 200-метровая охранная зона, где запрещается применение и хранение химических продуктов).

4. Эмиссионные нормативы - нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почвы. В эту же группу входят нормативы размещения различных отходов, включая токсичные и радиоактивные, нормативы (лимиты) водопользования (водоотведения) и пр. Эмиссионные нормативы непосредственно связаны с нормативами качества окружающей природной среды, т.е. с ПДК. При этом ПДК, оценивая с санитарно-гигиенической и экологической сторон состояние различных природных сред, не могут служить прямым регулятором их качественных характеристик. Эту задачу выполняют показатели ПДВ (ПДС, нормативы размещения отходов), которые устанавливаются для конкретных источников загрязнения и оказывают прямое воздействие на экологические стороны их деятельности.

 При этом соблюдается  следующее важное правило, которое можно объяснить на примере нормирования загрязнения атмосферного воздуха. ПДВ устанавливаются для каждого источника загрязнения при условии, что выбросы вредных веществ отданного источника и от совокупности источников города или другого населенного пункта с учетом перспективы развития промышленных предприятий и рассеивания вредных веществ в атмосфере не создадут приземную концентрацию, превышающую их ПДК для населения, растительного и животного мира.

Если в воздухе городов  и других населенных пунктов концентрация вредных веществ уже превышает ПДК, а значения ПДВ по объективным причинам предприятиями не могут быть достигнуты, для таких предприятий могут быть установлены временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ). При этом оговаривается необходимость поэтапного снижения показателей выбросов вредных веществ до значений, которые обеспечивают соблюдение ПДВ. Согласно действующему в России порядку, проекты нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, а также размещения отходов разрабатываются самими предприятиями (учреждениями, организациями). При этом наряду с особенностями производственно-технологических процессов, профилем предприятия и т.д. должны учитываться также предложения местных органов власти и общественности. Утверждаются показатели ПДВ (ПДС), нормы размещения отходов специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды (как правило, региональными экологическими комитетами), а также органами санитарно-эпидемиологической службы в соответствии с их компетенцией. На одном предприятии может быть не один, а несколько источников выбросов (сбросов). Поэтому ПДВ (ПДС) устанавливаются не по предприятию в целом, а по конкретным источникам выбросов (сбросов) на основе их инвентаризации.

5. Экологические требования к продукции, устанавливаемые (как и предыдущие нормативы) с учетом системных требований к экологической безопасности. Так, в соответствии с Законом РФ ”Об охране окружающей природной среды”(Ст. 32), экологические требования к продукции должны обеспечивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции. В большинстве стран нормируется содержание химических веществ в продуктах питания. Соответствующие рекомендации разрабатывают как национальные природоохранные органы, так и Продовольственная и сельскохозяйственная комиссия ООН (ФАО), а также экспертная группа ВОЗ. Существуют допустимые уровни выделения вредных веществ из полимерных материалов в контактирующие с ними среды (вода, воздух, продукты питания).

В России в  последние годы проводится большая  работа по обновлению данной группы нормативов. Работа по обновлению этой группы экологических нормативов, их гармонизации с международными стандартами имеет особое значение для повышения конкурентоспособности российских товаров на внешнем рынке, особенно с учетом перспектив вступления страны в ВТО и более тесного взаимодействия со странами ЕС. Экологические показатели качества и безопасности готовой продукции должны в полной мере соответствовать международным требованиям. С учетом подписания Россией Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола актуальным является также контроль за производством изделий, содержащих озоноразрушающие вещества (хладоны), которые ранее широко использовались при производстве холодильников, кондиционеров, полимерных материалов и т.д. Во исполнение обязательств, вытекающих из данных международных соглашений, Россией утверждаются национальные квоты на производство озоноразрушающих веществ, организуется (ранее под контролем Госкомэкологии и его территориальных подразделений) работа по переходу на производство озонобезопасных веществ и применение соответствующих технологий. В централизованном порядке также регулируется ввоз в Российскую Федерацию (и вывоз из РФ) продукции, содержащей озоноразрушающие вещества.

6. Стандарты на системы  управления качеством окружающей  природной среды на предприятиях. В международной практике используется несколько серий стандартов подобного вида. В их числе: EMAS (в странах Евросоюза) и ISO 14000. На базе вторых в 1998 г. в России принята аналогичная отечественная серия стандартов ГОСТ Р ИСО 14000. Особенность этих стандартов в том, что объектом нормирования здесь выступают не отдельные экологические характеристики выпускаемой продукции или технологических процессов, а в целом организационно-управленческий процесс на предприятии. Таким образом, гарантируются необходимый уровень экологической безопасности и соблюдение природоохранных требований на всем пути: от разработки изделия, поставки сырья и оборудования, набора и обучения персонала, самого производственного процесса и далее - реализации продукции и безопасной утилизации отработавших свой срок изделий.

 Лицензирование природопользования в общем плане - это предоставление права на ведение хозяйственной деятельности при наличии необходимого разрешения. В Росси в области экономики природопользования лицензированию подвергаются два основных вида деятельности:

- связанной с воздействием (прямым или косвенным) на окружающую природную среду, ее ресурсы и здоровье человека;

- деятельностью, обеспечивающей  экологический мониторинг и контроль.

Таким образом, лицензирование является важным элементом экологического контроля и управления рациональным природопользованием, средством учета природопользователей и доведения до них требований, содержащихся в природоохранном законодательстве, системе экологических стандартов и нормативов. Лицензия представляет собой разрешительный документ, в котором фиксируются условия пользования (потребления) объектами природы, конкретные ограничения техногенного (антропогенного) воздействия на отдельные природные среды, ресурсы и экологические системы, плата за природопользование, а также профессиональные и иные требования к лицам, осуществляющим экологический контроль и мониторинг.

В настоящее время  осуществление многих видов деятельности по природопользованию и воздействию на состояние природной среды предполагает наличие специальной лицензии. Подобным образом происходит пользование недрами, включая бурение скважин для пользования подземной водой, переработка, транспортировка и хранение углеводородного сырья. А также деятельность по утилизации отходов производства и потребления, геодезическая и картографическая деятельность (в том числе связанная с составлением земельного кадастра) и др. Перечень этих видов деятельности содержится в утвержденном Правительством РФ Положении о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (№168 от 26.02.1996).

В соответствии с Федеральным  законом “О лицензировании отдельных  видов деятельности“(1998) и принятым для его исполнения Постановлением Правительства РФ ”О лицензировании отдельных видов деятельности”(от 11.04.2000) правом на выдачу лицензий и заключение соответствующих лицензионных договоров обладают федеральные специально уполномоченные органы охраны окружающей среды и природопользования (в частности, Минприрода, Госгортехнадзор и др.).

Часть видов  деятельности лицензируется с последующим  заключением договоров совместно территориальным подразделением федерального специально уполномоченного органа охраны окружающей среды и природопользования и органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (например, порядок лицензирования и заключения договоров водопользования на территории города Санкт-Петербург, в котором участвуют Невско-Ладожское водохозяйственное Управление Минприроды и Администрация города). Территориальные органы Минприроды также выдают специальные разрешения на выброс (сброс) загрязняющих веществ и размещение отходов.

В последние  годы определенное развитие получил  порядок выдачи лицензий на конкурсной основе, что призвано повысить степень обоснованности их выдачи, а также получить в бюджет более высокие доходы за право на получение лицензий. Большое значение имеет также качество заключаемых лицензионных договоров. Так, в случае пользования недрами важно, чтобы в них в полной мере отражались требования комплексной добычи и переработки минерального сырья, предотвращения загрязнения природной среды, проведения компенсирующих ущерб природоохранных мероприятий.