Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью

- оперативный мониторинг  состояния окружающей природной среды;

рационализация природопользования, создание и поддержание благоприятных  условий проживания населения;

- участие в разработке  и контроле за реализацией  целевых региональных экологических  программ;

- участие в экологической  экспертизе инвестиционных проектов;

- финансовое и организационное  обеспечение мероприятий, включенных  в соответствующие региональные планы и программы и др.

При этом органы местного самоуправления должны решать разнообразные  проблемы экологического и природно-ресурсного управления с комплексных позиций, а также в тесной взаимосвязи с решением других возложенных на них социально-экономических задач, включая меры по благоустройству и озеленению территорий, организацию сбора и утилизации бытовых отходов, развитие учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта и др.

2.3. Экологический мониторинг.

Результативность  управления охраной окружающей среды  и природопользованием во многом зависит от качества и полноты экологической информации. Часть необходимых для экологического управления данных концентрируется в Госкомитете РФ по статистике. Информация поступает, в частности, в результате заполнения предприятиями экологического паспорта, форм обязательной статистической отчетности (2 ТП воздух, 2 ТП водхоз, 2 ТП токсичные отходы и ряда других). Сложность и своеобразие экологического управления обусловливают необходимость наличия и других баз данных, в том числе тех, которые поступают по линии экологического мониторинга.

Экологический мониторинг представляет собой определенную систему наблюдения, оценки, прогноза состояния окружающей среды и информационного обеспечения процесса подготовки и принятия управленческих решений. К числу основных задач экологического мониторинга относятся:

- наблюдение  за источниками и факторами  антропогенного (техногенного) воздействия  на состояние окружающей природной среды;

- наблюдение  за состоянием природной среды  и происходящими в ней процессами  под влиянием факторов антропогенного воздействия;

- оценка фактического  состояния природной среды;

прогноз изменения  состояния природной среды под влиянием факторов антропогенного воздействия и оценка прогнозируемого состояния природной среды;

- предоставление соответствующей  экологической информации в удобной  для использования форме и  доведение ее до лиц, принимающих  управленческие решения.

В Российской Федерации до последнего времени функционировали несколько ведомственных систем мониторинга. В их числе:

- служба мониторинга лесного фонда Федеральной службы лесного хозяйства; 
- служба мониторинга водных объектов и геологической среды Минприроды;

- служба агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных земель 
Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству;

- служба санитарно-гигиенического  мониторинга (включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания) Госсанэпиднадзора;

- службы мониторинга природной среды Росгидромета;

- службы мониторинга  источников антропогенного воздействия  на состояние окружающей природной среды и особо охраняемых природных территорий Госкомэкологии.

Существование нескольких ведомственных систем экологического мониторинга в случае их изолированной нескоординированной работы (как это до недавнего времени имело место в России) не может не приводить к дроблению информации, а значит и к снижению ее качества о целостном природном объекте, каковым является окружающая природная среда. Кроме этого, при таком порядке очевидна неэффективность расходования весьма дефицитных управленческих средств.

В настоящее  время в стране осуществляется работа по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), в рамках которой должны быть объединены организационные и финансовые усилия ведомственных систем мониторинга (в целях наблюдения за состоянием окружающей природной средой в целом и комплексной экосистемной оценки этого состояния, включая оценку состояния здоровья населения). При этом ЕГСЭМ входит в систему глобального мониторинга окружающей природной среды.

Создание  ЕГСЭМ - сложный многоступенчатый процесс, который охватывает формирование соответствующих территориальных подсистем. Ныне как на федеральном, так и на региональном уровнях налаживается обмен информацией между ведомственными службами, выполняющими специализированные задачи в области наблюдения и контроля за состоянием отдельных элементов окружающей природной среды. Созданы региональные информационно-аналитические центры, позволяющие оперативно обрабатывать соответствующую информацию.

2.4. Экологическое и природно-ресурсное  законодательство.

Современная правовая база охраны окружающей среды и рационального природопользования в России формируется с начала 90-х годов XX столетия. В системе экологического права может быть выделено 2 блока:

1. Природоохранное законодательство и законодательство по экологической безопасности.

2. Природно-ресурсное законодательство.

Первый блок образуют закон РФ “Об охране окружающей природной среды”(1991), а также другие законодательные акты, как принятые в развитие основных разделов данного закона, так и регулирующие отношения в областях, смежных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Таковыми, например, являются следующие законы Российской Федерации: “Об экологической экспертизе” и  “Об использовании атомной энергии” (1995), “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” и “О лицензировании отдельных видов деятельности”(1998), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и “Об охране атмосферного воздуха”(1999) и др.

В природно-ресурсное законодательство, например, входят следующие законы: “Водный кодекс РФ”, “О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой баз” (1995), ”О мелиорации земель”(1996), ”Лесной кодекс РФ”(1997), “Об отходах производства и потребления” и “О плате за пользование водными объектами”(1998), ”О Государственном земельном кадастре”(1999) и др.

Процесс формирования правового поля охраны окружающей среды и природопользования нельзя считать завершенным, в этой области наблюдается множество  правовых пустот. В настоящее время  весомый блок законопроектов проходит стадию разработки и обсуждения. В его составе - проекты, призванные завершить процесс формирования комплекса природно-ресурсных законов. К таковым, в частности, относятся: “О растительном мире”, “О порядке лицензирования пользования недрами”, “Об исключительной экономической зоне РФ”, “О рыболовстве и охране водных биоресурсов” и др. Активно дискутируются уточнения, которые необходимо внести в Земельный кодекс РФ. Основным предметом обсуждения является вопрос о допустимости реального экономического оборота (купли, продажи, залога и т.п.) сельскохозяйственных угодий, а также права на землю иностранных юридических и физических лиц.

К числу законопроектов, направленных на охрану окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности, относятся: “Об экологическом страховании”, ”Об экологической безопасности”, “Об обращении с радиоактивными отходами”, “О государственной политике в области экологического образования населения” и др. Для правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования большое значение имеет не только интенсивность законотворческой деятельности, но и ее содержательная сторона. Все экологические и природно-ресурсные законы должны исходить из общих концептуальных идей, быть взаимосвязаны или, как говорят специалисты, кодифицированы. Необходимо, чтобы они служили адекватной правовой основой не только административно-контрольных, но и экономических подходов к охране окружающей среды.

С учетом глобального характера  многих экологических проблем наряду с национальным законодательством большое значение имеют международные договоры и конвенции. Согласно Ст. 5 Федерального закона “О международных договорах РФ” и в соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международных договоров. Таким образом, в природоохранной практике обеспечивается переход к соблюдению принципа приоритетности международных соглашений над национальным законодательством. Этим также достигается гармонизация национального законодательства с общепризнанными международными нормами охраны окружающей среды и природопользования. Россия является участницей многих международных договоров и соглашений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку ориентация национального экологического законодательства на лучшие мировые стандарты, требования, правила повышает результативность природоохранной деятельности.

В России также происходит экологизация смежных отраслей законодательства посредством учета в них природоохранных норм и норм экологической безопасности. Так, в Федеральном законе ”О защите прав потребителей”(1996) содержатся нормы, направленные на обеспечение безопасности товаров, работ и услуг для окружающей природной среды. Федеральный закон ”О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”(1996) регулирует участие профсоюзов в формировании государственных экологических программ, проведении экспертизы безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов, в разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности.

Модернизации экономического механизма охраны окружающей среды  должен служить новый Налоговый кодекс, в случае более полного отражения им экологических и ресурсных факторов. Финансовая основа охраны окружающей среды обеспечивается при адекватном отражении соответствующих затрат и затрат на воспроизводство природных ресурсов в расходной части бюджета, утверждаемого Законом ”О федеральном бюджете РФ”(на текущий год). Обеспечению необходимого уровня безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества отвечает включение соответствующей нормы в Федеральный закон ”О сертификации продукции и услуг”(1993 г., с изменениями и дополнениями от 1995, 1998 г.).

В соответствии с Конституцией РФ и с учетом переходных социально-экономических  и политических условий значительной правовой силой характеризуются Указы Президента РФ. К числу Президентских Указов, охватывающих область охраны окружающей среды и природопользования, в частности, относятся: ”О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития” (от 04.02.1994, № 236), “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” (от 01.04.1996, № 440) и др.

Отличительной особенностью большинства российских законов является то, что они не выступают правовыми актами прямого действия. Важные элементы механизма их реализации - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, инструкции различных министерств и т.п.), а для региональных законов - соответствующие акты органов власти субъектов РФ. Эти нормативные акты касаются различных аспектов обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, включая вопросы, связанные с организацией и проведением экологической экспертизы, экологического мониторинга и лицензирования, установлением и взиманием природно-ресурсных и эмиссионных платежей, деятельности специально уполномоченных органов природоохранного контроля и управления и т.п. К числу подобных документов относится, например, имеющая важное значение для всех субъектов хозяйственной деятельности, Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ ”О плате за землю”(2000).

3. Система экологических  стандартов и нормативов, лицензирование  и сертификация.

Система применяемых  для охраны окружающей среды и  рационального природопользования стандартов и нормативов - это комплекс взаимоувязанных ограничений и требований к качеству окружающей природной среды, а также требований к производственно-технологическим и организационно-управленческим процессам, производимой продукции и услугам, посредством которых гарантируются экологическая безопасность населения и производства, обеспечивается сохранение генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

В России принципиальные подходы к нормированию качества окружающей природной среды и установлению экологических стандартов определены в ряде федеральных законов ”Об охране окружающей природной среды”. Нормативы системы ”Охрана природы”, которые именуют экологическими стандартами, утверждаются специально уполномоченными органами экологического контроля и управления, санитарно-эпидемиологической службой, а также Госкомитетом РФ по стандартизации и метрологии (Госстандартом). Главными областями применения экологических стандартов и нормативов являются экологический контроль, прогнозирование, программирование и планирование экологических и природно-ресурсных мероприятий, экологическая экспертиза и т.д.

В современных  условиях природоохранные стандарты и нормативы представляют собой весьма сложную систему показателей. Основные группы этих показателей следующие.