Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью

Содержание.

Введение……………………………………………………………………….3

1. Понятие  и структура механизма управления  природопользованием…...4

2. Система органов  контроля и управления…………………………………8

2.1. Федеральные органы  экологического

 контроля и управления………………………………………………...8

2.2. Органы экологического  управления в субъекте

 Российской Федерации………………………………………………..12

2.3. Экологический мониторинг………………………………………14

2.4. Экологическое и природно-ресурсное  законодательство………15

3. Система экологических стандартов и нормативов,

лицензирование и сертификация…………………………………………….18

4. Программно-целевой  метод в управлении

природопользованием и  экологической безопасностью…………………...25

Заключение……………………………………………………………………31

Список литературы…………………………………………………………...33

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Принципиально важным является то, что проблемы охраны окружающей среды и рационализации природопользования, имея междисциплинарный характер и  затрагивая интересы не только ныне живущих, но и будущих поколений людей, предполагают применение экономических инструментов во взаимосвязи с государственными и социально-политическими методами. Важную роль в обеспечении экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды играет механизм управления.

Учитывая возрастающее значение международного и глобального  срезов экологической проблематики, управление экологической безопасностью  и природопользованием в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровне организации и принятия управленческих решений. В целях экологического управления взаимосвязано используются административно-правовые, экономические (включая рыночные), финансово-кредитные, социально-политические, морально-психологические инструменты и стимулы.

В данной работе рассмотрены  роль и значение административно-правовых методов в механизме управления природопользованием и экологической  безопасностью, а также: в чем  состоят особенности природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления, и каков состав основных инструментов, применяемых в этих целях, какова структура органов экологического контроля и управления России, и каким образом в природоохранной сфере реализуется принцип разделения властей и обеспечивается демократизация принятия управленческих решений. Дана оценка эффективности действующей в России системы природоохранного и экологического управления, что представляет правовая база природопользования и экологической безопасности и как надо понимать первенство норм международного экологического права. Проанализировав систему управления, принимая во внимание реальную экологическую обстановку, дана оценка роли субъектов РФ в формировании правового поля охраны окружающей среды. А также, какие основные компоненты формируют систему экологических стандартов и нормативов, как определяется “цена” экологического стандарта, как взаимосвязаны национальные и международные стандарты. Каким образом в условиях рыночной экономики согласовываются и координируются природоохранные мероприятия, чем отличается целевая экологическая программа от директивного плана и что в России в первоочередном порядке необходимо предпринять для повышения эффективности механизма экологического управления.

 

 

1. Понятие и  структура механизма управления природопользованием.

 

Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально - экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое благо.

Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.

Механизм экологического управления представляет собой составное  звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним  структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических  подходов к управлению.

Основными звеньями механизма  управления природопользованием и  экологической безопасностью является совокупность административно-контрольных  и экономических инструментов, чей  конкретный состав представлен в  таблице 1 и 2.

Табл. 1

Административно-контрольные инструменты управления природопользованием и экологической безопасностью

1. Экологическое и  природно-ресурсное законодательство

2. Экологический мониторинг

3. Экологические стандарты  и нормативы: - нормативы и лимиты  на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения; - лимиты водозабора  и лесопользования; - квоты на добычу  биоресурсов; - нормативы посещаемости  особо охраняемых территорий; - нормы отстрела промысловых  животных, сбора дикорастущих растений; -  запреты на размещение  в конкретных местах загрязняющих  видов деятельности, использование  токсичных веществ и тяжелых  металлов.

4. Лицензирование хозяйственной  деятельности: - связанной с воздействием  на окружающую природную среду  и здоровье человека; - обеспечивающей экологический  мониторинг и контроль.

5. Экологическая сертификация (маркировка)

6. ОВОС и экологическая  экспертиза проектов

7. Экологический аудит

 

В совокупности экономических  инструментов природопользования и  охраны окружающей среды нужно выделить залоговую систему, которая, в частности, представляет собой установленные законодательным путем или в результате добровольных соглашений платежи. Эти платежи собираются при покупке потенциально опасных товаров и возвращаются при обратном поступлении использованной продукции. Этот механизм применяется как своеобразная гарантия высокого уровня рециклирования самой продукции или ее упаковки.                                                                                                                                                                           Табл. 2

Экономические инструменты охраны окружающей среды  и природопользования

Рыночно-ориентировочные  инструменты:   - природно-ресурсные  платежи и платежи за загрязнение  среды; - рыночные цены на  природные ресурсы, поступающие  в экономический оборот; - механизм купли-продажи  прав на загрязнение природной  среды; - залоговая система; - интервация с целью  коррекции рыночных цен и поддержки  производителей (в том числе на  рынках рециклируемых отходов); - методы прямых рыночных  переговоров и другие способы  саморегулирования; - добровольные природоохранные  соглашения между органами экогологического  контроля и предприятиями, а  также между самими предприятиями-природопользователями.

Финансово-кредитные  инструменты:   - формы и инструменты  финансирования природоохранных  мероприятий; - кредитный механизм  охраны окружающей среды, займы,  субсидии и т.п. - режим ускоренной  амортизации природоохранного оборудования; - экологические и ресурсные налоги; - система страхования  экологических рисков.

В последние годы залоговый  принцип стал использоваться и относительно товаров длительного пользования, в том числе – корпусов автомобилей, морозильных камер и холодильников, некоторых видов электронного оборудования.

С учетом опыта многих стран, в качестве наиболее активно  применяемых, это платежи за природопользование (ресурсные платежи и платежи  за загрязнение окружающей среды), а  также финансово-кредитные инструменты (таблица 2). Рыночные интервенции проводятся, как правило, в виде субсидирования рыночных цен, например на сырье, являющееся результатом переработки отходов. Необходимость в таком субсидировании и поддержке производителей возникает в том случае, когда складывающиеся на рынке цены не покрывают затраты по рециклированию. Другим примером рыночной интервенции является предоставление производителям гарантий, либо способствующих формированию, либо облегчающих функционирование некоторого экологически ориентированного сектора рынка (например, поддержка выпуска природоохранного оборудования, средств экологического контроля и т.п.). 

Вместе с тем конкретные методы осуществления основных функций  управления, выбор организационных  структур и механизмов во многом определяются особенностями объекта управления. Основными особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления является следующие:

- инфраструктурный характер  продукции данной сферы (качества  окружающей природной среды, ее  экосистем и ресурсов) и оказываемых ею услуг (природоохранных, по ресурсосбережению, обеспечению экологической безопасности производства и потребления). В продукции данной сферы нуждаются все сектора экономики и хозяйствующие субъекты, соответственно, и методы экологического управления также должны распространяться на экономику в целом, быть методами управления тем, что сегодня называют большой экономикой;

- длительность основных  воспроизводственных процессов  как результат переплетения их  экономических и естественных  сторон, чем обусловливаются существенный временный разрыв между направляемыми в природоохрану и природовосстановление затратами и получаемыми результатами, а также высокая степень неопределенности и риска, сопровождающая многие управленческие решения;

- особая комбинация  общественной и частной систем имущественных прав как следствие принадлежности многих объектов природопользования к общественным экологическим благам и ресурсам совместного применения;

- специфика сочетания  рыночных и административно-контрольных  инструментов управления, предопределяемая наличием в сфере природопользования и охраны окружающей среды многочисленных рыночных провалов;

- относительно (с другими  секторами экономики) более высокая  роль государства и его институтов  в механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды как следствие – настоятельная необходимость обработки специальных механизмов (включая социально-политические), нейтрализующих негативные стороны государственного воздействия на эту сферу.

Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды базируется на определенной институциональной основе, которую образуют:

- система имущественных  прав, включая права собственности  на экологические блага, природные  ресурсы и объекты экологической  инфраструктуры;

- совокупность органов экологического контроля и управления (общегосударственных, региональных, местных).

Имущественные отношения (прежде всего отношения собственности) на экологические блага, природные  ресурсы и объекты экологической  инфраструктуры определяются действующим в каждой конкретной стране законодательством, центральным звеном которого является, как правило, Конституция. В России, согласно Ст. 9, п. 1 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на конкретной территории. Ст. 42 закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу. Ст. 9, п. 2 провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы. И, далее, в соответствии со Ст. 72, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации. Конкретизация этих конституционных норм и установление определенного режима имущественных прав осуществляется в соответствующем природно-ресурсном законодательстве, более подробный анализ которого приведен далее.

 

 

 

2. Система органов  контроля и управления природопользованием.

 

2.1. Федеральные органы  экологического контроля и управления.

 

В России, согласно утверждающимся демократическим подходам, система  органов экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На федеральном уровне представлены все четыре ветви власти – президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная (рис. 1). Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с той лишь разницей, что высшими должностными лицами таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках – президенты соответствующих республиканских формирований.

К числу полномочий президентской ветви власти относится выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают (или не вступают) в силу, а также имеет право на подготовку собственных указов. В составе президентской ветви власти функционирует Совет Безопасности РФ, а в его рамках – Межведомственная комиссия по экологической безопасности, которая готовит предложения по решению принципиальных вопросов охраны окружающей среды и природопользования.

В их числе вопросы, связанные  с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и в водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций и договоров и др.

Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом – Федеральным Собранием, которое готовит и принимает природоохранное законодательство. Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы. Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды и т.д.