Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью

Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепления соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.

Исполнительная ветвь  власти представлена специализированными органами государственного экологического контроля и управления, входящими в состав Правительства РФ. Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, которое устанавливает:

 

- функции и задачи  соответствующего федерального  органа в конкретной области  охраны окружающей среды и  обеспечения экологически безопасного  и устойчивого природопользования;

- порядок его взаимодействия с другими ведомствами;

- внутреннюю (как правило,  территориальную) структуру. 

В механизме регулирования  природопользования и экологической  безопасности участвуют и ряд  федеральных ведомств общей компетенции. В их числе – Госстандарт РФ, Госкомстат РФ (информационно-статистическое обеспечение наряду с другими ведомствами экологического управления), Государственный Таможенный Комитет (ГТК) РФ (контроль за соблюдением требований международных договоров и экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство Внутренних Дел РФ (контроль за соблюдением мер пожароопасности – Управление пожарной охраны).

 

Министерство природных  ресурсов РФ (МПР России), осуществляющее:

- разработку и реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и координацию в этой области аналогичных функций других министерств и ведомств;

- управление  государственным фондом недр  и государственным водным фондом;

- наблюдение  за состоянием недр и мониторинг водных объектов;

- лицензирование  пользования недрами, лицензирование водопользования;

- контроль  за исполнением природопользователями  условий лицензионных договоров  (в том числе в целях предотвращения  самовольного пользования недрами  и водными объектами).

Минприрода, как и многие другие органы экологического контроля и управления, для реализации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные (бассейновые) подразделения, инспекции и т.п. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение МПР России были переданы организации Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральной службы лесного хозяйства России. Одновременно на подразделения МПР была возложена значительная часть функции упраздненных ведомств. В силу того, что новое положение о Министерстве природных ресурсов еще только готовится, его дополнительные функции могут быть определены с учетом тех задач, которые ранее решались данными ведомствами. Так, для Госкомэкологии основными функциями были следующие:

- межотраслевая координация  и регулирование в сфере охраны  окружающей среды;

- государственный экологический  контроль;

- государственная экологическая  экспертиза; мониторинг антропогенного     воздействия на окружающую природную среду;  

- мониторинг  растительного и животного мира (кроме лесов);

- лицензирование  экспорта биоресурсов и импорта  отходов, а также всех других  видов действий с отходами  и др.

 Большая  работа также проводилась территориальными (в каждом из субъектов Федерации) органами этого Комитета, включая формирование нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления на местах. А также согласование с предприятиями - природопользователями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды и предоставление им соответствующих эмиссионных разрешений (разрешений на допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов) и др.

Что касается Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), то она ранее осуществляла контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны. А с учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвовала в контроле за состоянием окружающей природной среды в целом, а также контролировала и регулировала использование объектов животного мира и среды их обитания. Конкретно, основными задачами Рослесхоза являлись:

- реализация  основных направлений государственной лесной политики;

- организация  и обеспечение рационального,  многоцелевого и непрерывного  лесопользования, воспроизводства и защиты лесов, а также сохранение и усиление средообразующих и других полезных свойств лесов;

- обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;

- совершенствование  экономических и иных методов  управления лесным хозяйством;

- контроль  за соблюдением требований лесного  законодательства и др.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу  окружающей среды (Росгидромет) в качестве основных задач решает следующее:

- мониторинг  состояния и загрязнения окружающей  природной среды в целом и  ее важнейших ресурсов (в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг состояния природных объектов;

- оценку климатических  изменений.

В группу ресурсно-отраслевых ведомств, в ведении которых находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов ныне входят только два ведомства: Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России).

Основными функциями Росземкадастра являются:

- реализация государственной  политики в области рационального  использования земель, сохранения и воспроизводства почвенного плодородия;

- организация и проведение  работ, связанных с земельной  реформой, приватизацией земель и регистрацией прав собственности на землю;

- проведение землеустроительных  работ, ведение государственного  земельного кадастра и мониторинга земель, создание банка данных о федеральных и иных землях и др.

В компетенции Госкомрыболовства России находится:

- регулирование, использование,  охрана и воспроизводство рыбных  запасов, а также регулирование рыболовства;

- государственный  контроль за соблюдением нормативов  и правил охраны рыбных запасов,  их учет, установление норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов;

- определение  нормативов чистоты вод рыбохозяйственных  водоемов;

выдача разрешений (лицензий) на промысловый, спортивно-любительский, научно-исследовательский лов рыбы и др.

К органам, выполняющим  по преимуществу контрольно-надзорные функции, относится

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здравоохранения РФ. Ее основными задачами являются:

- организация  и ведение государственной системы  санитарно-гигиенического мониторинга, включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания;

- участие  в разработке целевых и территориальных  программ обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения, а также  подготовка предложений к программам оздоровления среды обитания человека;

- разработка  и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;

организация и проведение санитарно-гигиенической  и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России.

Важные задачи в области  обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности выполняет  Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением требований законодательства в части безопасного использования ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией и состоянием учета и хранения подобных материалов и веществ осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор). Обеспечению управления экологической безопасностью как составной части общей безопасности служит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Организационная структура управления каждого из перечисленных федеральных ведомств как правило строится по административно-территориальному принципу с образованием соответствующих подразделений (комитетов, инспекций и т.п.) либо в субъектах Федерации, либо в более укрупненных округах (например, в рамках Северо-запада). С учетом проводимой в настоящее время реформы административно-территориального устройства страны и выделением семи федеральных округов предполагается ряд функций по экологическому контролю и управлению также централизовать и координировать на этом уровне.

            В области охраны окружающей среды и природопользования наряду с президентской, законодательной и исполнительными органами власти и управления функционирует и судебная ветвь власти. В соответствии с действующим законодательством в России предусмотрена уголовная ответственность за совершение экологических преступлений, административная - за экологические правонарушения и гражданская - за нанесение вреда природной среде и здоровью населения. Принципиальное значение имело принятие в 1996 г. нового Уголовного кодекса РФ, IX раздел которого посвящен преступлениям против общественной безопасности, здоровья населения и экологическим преступлениям. К числу наиболее распространенных уголовных преступлений, зарегистрированных после принятия нового УК РФ, относятся незаконное занятие рыбными и другими видами добывающих промыслов, незаконные охота и порубка леса, а также загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, характеризующиеся тяжелыми экологическими последствиями. Примерами экологических правонарушений, влекущих за собой административно-гражданскую ответственность, служат:

- выброс (сброс) вредных  веществ сверх установленных нормативов;

- несоблюдение  правил эксплуатации очистных сооружений, порча или уничтожение природных объектов (в том числе сельскохозяйственных угодий);

- нарушение правил  пожарной безопасности в лесах и др.

Однако специалисты  обращают внимание на то, что сумма  средств, взыскиваемых судами с виновников загрязнения, как правило, является крайне незначительной, будучи на порядок и более, ниже реального ущерба, причиняемого окружающей природной среде и здоровью населения.

 

2.2. Органы экологического  управления в субъекте Российской  Федерации.

 

В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти, выполняющие данные функции во взаимосвязи с решением задач социaльнo-экoнoмичecкoгo развития региона. Анализ системы управления природопользованием и экологической безопасностью на региональном уровне важен, т.к. именно на этом уровне осуществляется взаимодействие с предприятиями, пользующимися природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также с населением.

Рассмотрим структуру  региональных органов управления природопользованием  и экологической безопасностью на примере Санкт-Петербурга (рис. 2) как самостоятельного субъекта РФ. Однако с учетом реализации Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” в данную схему могут быть внесены определенные изменения.

Положения (функции, полномочия и т.п.) региональных подразделений федеральных специально уполномоченных органов утверждаются соответствующим федеральным специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством и федеральным Положением о его деятельности. Так, среди комплексно-координирующих органов важное место должны занимать региональные подразделения МПР России (департаменты и комитеты), осуществляющие экологический контроль и контроль в области рационального природопользовании, включающий:

- контроль за деятельностью  предприятий приоритетного списка ~ основных загрязнителей среды;

- контроль за соблюдением  законодательства при размещении  отходов и образованием несанкционированных  свалок;

- нормирование и контроль  соблюдения предприятиями экологически безопасных допустимых уровней выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов;

- согласование планов  природоохранных мероприятий и  экологических паспортов предприятий.

Структура, порядок формирования, полномочия, организация работы комитетов, управлений и отделов в составе Администрации определяются приказом главы Администрации субъекта Федерации. В городе Санкт-Петербурге основными задачами специализированного Управления по охране окружающей среды являются:

- координация  природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов независимо от их ведомственной подчиненности;

- организация  комплексных природоохранных работ,  разработка и участие в реализации  природоохранных программ;

- выдача разрешений  на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;

- обеспечение  полноты и общедоступности информации  об экологической обстановке.

 

Управление природопользованием  и экологической безопасностью включает и местный уровень (города, административного района и т.п.), значение которого объективно повышается в условиях усиления демократических подходов к управлению. Вместе с тем в России в силу переходного характера социально-экономического развития, незавершенности политико-правовых реформ и реформирования административно-территориального устройства страны роль и значение органов местного самоуправления в области экологического регулирования окончательно не определены. Принимая во внимание опыт стран с развитыми демократическими традициями, а также учитывая специфику России и первые результаты рыночных и политических реформ, за местными органами самоуправления возможно закрепление следующих основных функций: