Экологическая экспертиза

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в  меньшей степени — общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Федеральный закон «Об  экологической экспертизе» более  подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т. ч. Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона «Об экологической экспертизе» полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а также фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Указанные выше федеральные  законы  формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие подзаконные акты:

• постановления Правительства РФ;
• указы Президента РФ;
• нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ; 
• нормативные документы и материалы других ведомств по ЭЭ;
• документы Минздрава России;
• документы Госатомнадзора России;
• документы Ростехнадзора и иных ведомств;
• нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ;
• Международные документы;
• Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др ), а также руководства, методики, методические и другие рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.).

 

3.2 Принципы экологической экспертизы.

 

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

■ презумпции потенциальной экологической  опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

■ обязательности проведения государственной  экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

■   комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

■    обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

■ достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

■ независимости экспертов экологической  экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

■    научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

■     гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

■ ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы⁴.

3.3 Цели экологической экспертизы.

Цели экологической  экспертизы заключаются (по закону) в  предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы⁵; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

Зарубежное   (международное)  природоохранное   законодательство рассматривает цель  экологической  экспертизы несколько шире. Например, в соответствии с Директивой ЕЭС № 337/85 – экологическая экспертиза считается «воплощением предупредительной экологической политики», подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия решения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование о результатах экологической экспертизы, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций.                               

При этом ОВОС, в отличие  от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже  подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена прежде всего на выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с точки зрения экологических показателей.

Цель общественной ЭЭ в явном виде до сих пор не определена, но, по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на достоверную экологическую информацию.

 

3.4 Задачи экологической экспертизы.

 

Задачи экологической  экспертизы:

1. Организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии   и   возможных  изменениях   экологической   обстановки вследствие  размещения и  развития производительных сил,  не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их социальных, экономических и экологических последствий.
2. Оценка соответствия экологическим стандартам экспортируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных, научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы.
3. Информирование всех заинтересованных лиц (в т.ч. общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

 

3.5. Понятие  и виды экологической экспертизы

Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

ФЗ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 4)  устанавливает следующие виды экологической экспертизы: государственную и общественную⁶.

Однако некоторые авторы выделяют и другие виды экологической  экспертизы по другим основаниям:

В зависимости  от субъекта организации и проведения:

• государственная (объектов федерального уровня и объектов на уровне субъектов РФ);

• общественная.

В зависимости  от времени и процедуры:

•  первоначальная;

•  повторная.

В зависимости  от результатов:

•  положительная;

•  отрицательная⁷.

 

3.5.1. Государственная  экологическая экспертиза

Государственная экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством и области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Она  организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном  ФЗ «Об экологической экспертизе» и нормативными правовыми актами РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

В юридическом и природоохранительном плане важно выделить, что государственная  экологическая экспертиза:

•  выполняет функции  предупредительного контроля;

• служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований;

•  является  правовой  гарантией  реализации  конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду;

•  является средством  учета общественного мнения при  принятии экологически значимых решений;

•  результаты экспертизы могут быть использованы в качестве доказательств при судебном рассмотрении дел.

Объекты экологической  экспертизы делятся на две группы — федерального уровня и уровня субъектов РФ. Формально-юридическим критерием разграничения этих групп является утверждение документации и проектов деятельности Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат: потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов РФ; использование или воздействие на природные ресурсы федерального значения, относящиеся к федеральной собственности, в том числе на особо охраняемые природные территории федерального значения. Государственной экологической экспертизе подлежат конкретные объекты (документация и материалы).

Государственная экологическая экспертиза (том числе повторная) проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям федерального закона «Об экологической экспертизе», установленному порядку ее проведения.

Экспертиза  проводится при выполнении заказчиком двух необходимых условий:

•  предоставлении всех необходимых материалов;

•  предварительной  оплате проведения экспертизы.

Государственный орган, уполномоченный на организацию и проведение экспертизы, обязан:

•  начать ее не позднее  чем через месяц после выполнения заказчиком указанных условий.

•  создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов, являющихся крупными специалистами  или известными учеными в соответствующей области;

•  утвердить персональный состав комиссии, ее руководителя и  секретаря;

•  организовать получение  экспертами всех необходимых материалов заседания экспертной комиссии, подготовку сводного заключения.

Экспертом государственной  экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы к ее проведению по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.

Общий порядок проведения государственной экологической  экспертизы детализируется путем определения  прав и обязанностей экспертов и  указания в законе их гарантий.

К числу прав эксперта относятся права на:

•  ознакомление со всеми материалами;

• получение дополнительной информации для всесторонней и объективной  оценки объектов государственной экологической  экспертизы;

•  оплату труда;

•  особое   мнение   по   объекту   государственной   экологической экспертизы, которое  прилагается к заключению государственной экологической экспертизы.

Эксперт обязан:

•  осуществлять   всесторонний,   полный,   объективный   и   комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники и предоставлять заключения по таким материалам;

• соблюдать требования законодательства РФ об экологической  экспертизе и законодательства субъектов  РФ об экологической экспертизе;

• соблюдать установленные федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;