Бюджетное право и бюджетный процесс Российской Федерации

Организационная работа по составлению проекта бюджета на федеральном уровне начинается за год или даже за полтора года до начала нового бюджетного года, а в субъектах федерации этот временной промежуток от 6-ти месяцев до полутора года (в нашем регионе 6-ть месяцев, а по факту начинается ещё раньше, в этом году за 9-ть месяцев). Помимо временного промежутка, есть юридический факт, который связан с выступление высшего должностного лица, где определяются ключевые позиции проекта бюджета на всех уровнях. Составление бюджета осуществляется различными финансовыми уровнями: федеральным (Минфин), региональным, местным. Все исполнительные органы участвуют в подготовке бюджета в соответствии со своей компетенцией и поручением главы исполнительной власти.

БК называет две категории, связанные с бюджетными средствами: распорядитель и получатель. БК предусматривает два вида распорядителей бюджетных средств:

1. на федеральном уровне - руководители министерств, управлений и т.д.
2. на уровне субъекта федерации - также руководители министерств, управлений и т.п., но уже уровня субъекта федерации.

Промежуточным распорядителями являются лица, подчиненные главным распорядителям бюджетных средств. Получателями являются должностные лица, подчиненные распорядителям бюджетных средств. Напр., ректор МГУ является получателем бюджетных средств, промежуточным распорядителем является начальник главного управления университетов и образования, главным распорядителем будет министр.

На стадии составления проекта бюджета обязательно определяется срок, в который главные распорядители должны представить в финансовый орган, который ответственен за составление проекта бюджета, показатели и сводные положения по распорядителям и получателям.

После составления проекта бюджета начинается согласование проекта в рамках федеративного государства (федеральный уровень власти согласует показатели проекта с субъектами федерации, субъекты согласовывают с муниципальными образованиями).

Документы, имеющие значение для проекта бюджета:

1. прогноз экономического и социального развития государства и его территорий на очередной год;
2. основные направления бюджетной и налоговой политики государства и его территорий на очередной год;
3. прогноз баланса финансовых ресурсов государства и его территорий на очередной год;
4. проект программы формирования и развития собственности государства и его территорий или проект программы приватизации;
5. методика формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Документы, составляющиеся одновременно с проектом бюджета:

1. прогноз консолидированного бюджета РФ и её территорий на очередной финансовый год;
2. адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
3. программа формирования и развития собственности или программа приватизации;
4. структура государственного долга государства и его территорий, и программа государственных заимствований;
5. оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
6. оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год, включая итоги исполнения за истекший период текущего года;
7. перечень долгосрочных целевых программ;
8. проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов;
9. перечень законов или их отдельных положений, действие которых предлагается остановить или приостановить в связи с тем, что проектом бюджета не предусмотрены средства на их реализацию.

Принцип иммунитета бюджета - это принцип, при котором закон о бюджете на очередной финансовый год в части финансирования всех отраслей и сфер общественной жизни, является приоритетным по юридической силе по отношению к любым другим законам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Т.е. сам закон о бюджете определяет в чем будет выражаться принцип иммунитета бюджета. В реальной правоприменительной практике принцип иммунитета бюджета понимается по-разному.

Стадия рассмотрения бюджета начинается с момента внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение представительного органа власти. Проект закона о бюджете на федеральном уровне вносится Президентом, на уровне субъекта - главой исполнительной власти, на местном - главой муниципального образования. В нашем регионе срок до 25-го октября текущего года. Одновременно с проектом закона и бюджете, вносятся предварительные итоги социально-экономического развития территорий за истекший период текущего финансового года, прогноз социально-экономического развития территорий на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год. Также совместно с проектом вносятся документы о результатах проверок нижестоящих бюджетов в текущем финансовом году (могут отличаться год от года), а также вносится перечень главных распорядителей бюджетных средств, а также перечень законов, в которые должны вноситься изменения и дополнения, или положения которых будут приостановлены на следующий финансовый год, т.к. правительство считает нецелесообразным финансировать эти статьи. Также вносятся документы, составляемые одновременно с проектом бюджета (проект консолидированного бюджета, адресные инвестиционные программы, программа приватизации, структура долга, оценка потерь бюджета от налоговых льгот и т.д.). На федеральном уровне главные распорядители это федеральные министры, на уровне субъектов тоже самое, только применительно к субъектам, аналогично и на местном уровне. При внесении перечня документов, к проекту закона о бюджете будет много приложений (это обязательное правило):

1. Адресная инвестиционная программа, становится как бы частью бюджета.
2. Структура государственного долга и программа государственных заимствований.
3. Перечень долгосрочных целевых программ, предлагаемых к финансированию.
4. Перечень законов или их отдельных положений, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год.

Общие условия рассмотрения проекта о бюджете:

1. Проект рассматривается поэтапно.
2. Проект рассматривается в нескольких чтениях, в соответствии с регламентом представительного органа государственной или местной власти.

Это значит, что проект бюджета рассматривается более чем в двух чтениях, т.е. для него предусмотрен особый порядок рассмотрения. Конкретное количество чтений определяется соответствующим законодательством для каждого уровня власти, так федеральный закон "О федеральном бюджете" рассматривается в четыре чтения, на первом чтении рассматриваются доходы, в рамках второго рассматриваются расходы, третье чтение - баланс расходов и доходов, а также уточнение доходов и расходов, по итогам четвертого чтения рассматривается бюджет в целом, и идет голосование за него. Областной закон "О бюджете" принимается в три чтения, т.к. четвертую стадию сократили за ненужностью и сопрягли ее с третьей, это чисто субъективный фактор. В городе, на местном уровне, для бюджета предусмотрено четыре чтения.

Рассмотрение проекта закона в первом чтении. После внесения проекта закона о бюджет представительный орган, его руководитель, очень быстро (обычно в течение суток) направляет законопроект в финансово-бюджетный комитет, ответственный за рассмотрение проекта, который называется еще головным комитетом. Головной комитет оценивает поступивший законопроект на предмет соответствия закону и на предмет соответствия комплектности, если комплект не удовлетворяет бюджетному законодательству, то его в течение суток возвращают в органы исполнительной власти. Срок на доработку для повторного внесения обычно определяется 10-тью днями. Соответствующий закону и комплектности проект направляется председателям комитетов и комиссий представительного органа, а также всем другим субъектам права законодательной инициативы данного представительного органа, и в территориальный орган финансового контроля (счетная палата на федеральном уровне, контрольно-счетная палата в субъекте).

После этого начинается стадия рассмотрения проекта бюджета в первом чтении. На этой стадии, прежде всего, обсуждается его концепция, соответствие этой концепции:

1. прогнозу социально-экономического развития территории на финансовой год;
2. основным направлениям бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год.

После получения проекта об областном бюджете, комитеты и комиссии тщательно изучают и дают свои заключения по проекту, вносят их в головной комитет. На основании поступивших заключений, планово-бюджетный комитет делает сводное заключение и направляет его в органы исполнительной власти. Орган исполнительной власти в очень короткий срок, с учетом замечаний, дорабатывает законопроект и вносит доработанный законопроект в представительный орган. И представительный орган начинает рассматривать доработанный законопроект в режиме первого чтения, утверждаются следующие характеристики бюджета:

1. Общий объем доходов бюджета.
2. Доходы бюджета по группам, подгруппам, статьям и подстатьям бюджетной классификации доходов.
3. Общий объем расходов.
4. Нормативы отчислений от налоговых доходов в нижестоящие бюджеты.
5. Состав целевых бюджетных фондов.
6. Дефицит или профицит.
7. Источники финансирования дефицита.
8. Верхний предел государственного или муниципального долга.

Законопроект может быть в первом чтении отклонен, в этом случае есть два возможных варианта продолжения существования проекта:

1. создание согласительной комиссии на паритетных началах (представительная и исполнительная власть);
2. отправка его на доработку.

В обоих случаях установлена детально проработанная процедура.

Рассмотрение законопроекта во втором чтении. Обычно в законодательстве устанавливается нормативный срок, в течение которого законопроект должен быть рассмотрен во втором чтении, у нас он равен 16-ти дням, т.е. со дня принятия в первом чтении до принятия во втором, может пройти не более 16-ти дней.

При рассмотрении во втором чтении рассматриваются и утверждаются:

1. Расходы бюджеты по разделам, подразделам, группам, подгруппам, статьям бюджетной классификации.
2. Объемы финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
3. Условие, порядок или виды предоставления бюджетных кредитов.
4. Условие или виды предоставления государственных гарантий. Государственные гарантии обычно требуются в рамках инвестиционной деятельности, когда держателям инвестиционного проекта нужно получить банковский кредит. Но наша власть злоупотребляет дачей гарантий, которых может раздать на общую сумму превышающую бюджет. Однако государственная власть пытается поддержать такими действиями хозяйствующих субъектов и это ее несколько оправдывает.
5. Утверждается адресная инвестиционная программа, подробно по пунктам, с объемами финансирования.
6. Структура государственного или муниципального долга, который делится на внешний и внутренний. Внешний характерен для РФ в целом, внутренний долг - это долг перед населением, хозяйствующими субъектами.

Головным комитетом также является финансовый бюджетный комитет, в который все комитеты и комиссии представительного органа направляют свои замечания и предложения. Комитет, к рассмотрению проекта бюджета во втором чтении, готовит таблицу поправок, внесенных в комитет.

Далее представительный орган рассматривает и выносит: принять законопроект с учетом внесенных поправок или передать законопроект в согласительную комиссию, поскольку отклонить проект уже невозможно.

Рассмотрение законопроекта в третьем чтении. В нормативных документах закрепляется срок, в течение которого законопроект должен быть рассмотрен в третьем чтении, у нас закреплен трехдневный срок (это нереально), бюджетный кодекс РФ установил более реальные сроки.

Представительный орган в течение этого срока рассматривает и утверждает расходы бюджета очень подробно по статьям, подстатьям экономической классификации, по статьям и видам расходов по каждому распорядителю бюджетных средств, а также расходы рассматриваются в соответствии с ведомственной классификацией расходов. Ведомственная классификация устанавливается каждым уровнем власти, в том числе и субъектами РФ, т.к. структура органов власти везде разная, несовпадающая. Головным является финансово-бюджетный комитет, а все другие комитеты и комиссии представительного органа власти готовят поправки, замечания и предложения, которые обобщает финансово-бюджетный комитет. Представительный орган власти рассматривает внесенные поправки, заключение головного комитета по поправкам, и утверждает бюджет на следующий год с учетом принятых поправок.

Если четыре стадии, то на этой стадии принимаются только нормативы, так как в четвертом чтении не бывает поправок, законопроект дорабатывается без поправок и в рамках четвертого чтения голосуется в целом.

Консолидированный бюджет, его представление и рассмотрение. Проект консолидированного бюджета рассматривается параллельно с проектом территориального, отличие только в том, что по нему не проводится голосование, и в тот момент, когда принимается территориальный бюджет, уточняется консолидированный и принимается властью к сведению. Правовой нагрузки консолидированный бюджет не несет, его принятие или непринятие к сведению не несет правовых последствий, но могут быть иные благоприятные и неблагоприятные последствия, т.к. он используется для расчетов и анализов. Так, без консолидированного бюджета невозможно правильно составить и исполнить территориальный бюджет.

Временное управление территориальным бюджетом. Институт временного управления территориальным бюджетом имеет место всегда, когда закон о территориальном бюджете не вступил в силу с началом нового финансового года, т.е. бюджетный процесс затянулся. Суть института в том, что: а) для временного управления бюджета, финансовый год начинается с 1 января, т.е. составляет календарный год; б) временное управление бюджетом происходит по нормативу 25% от нормативов прошлого финансового года, при этом расчетным периодом является квартал; в) орган, исполняющий бюджет не имеет права: