Бюджетное право и бюджетный процесс Российской Федерации

В целом законодательная база, принятая за годы реформ, представляет собой важный шаг на пути внедрения в стране принципов бюджетного федерализма. Вместе с тем принятые законы во многом лишь провозглашают и только формально гарантируют финансовую самостоятельность и независимость муниципальной власти. Необходимых, реально действующих механизмов для этого до сих пор не создано. «Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местного самоуправления». Осуществляемые в этой сфере шаги на деле направлены на лишение местных бюджетов и без того минимальной самостоятельности. По меткому выражению В. Любовного сегодня местное самоуправление, в частности, в городах, продолжает удерживаться на «жестком централизованном финансовом «поводке», существенно ограничивающем возможности городов в поиске самостоятельных путей развития, проявления инициативы, а, следовательно - права самим зарабатывать средства на развитие города".

Важнейшим условием самостоятельности любого бюджета (не только местного) является наличие законодательно утвержденных стабильных и постоянных источников доходов. Закрепление собственных доходов за муниципальными образованиями (как, впрочем, и за всеми остальными уровнями власти и управления) является необходимой предпосылкой для того, чтобы дать органам местного самоуправления и проживающему на соответствующей территории населению возможность самостоятельно зарабатывать деньги на цели социально-экономического развития муниципалитетов. Причем принцип закрепления доходов за соответствующими уровнями управления автоматически предполагает, что заработанные органами местной власти средства не подлежат изъятию.

В соответствии с бюджетной классификацией доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников:

1) местные налоги и сборы;

2) местные неналоговые доходы;

3) закрепленные налоговые и неналоговые  доходы;

4) регулирующие налоги;

5) безвозмездная помощь из вышестоящих  бюджетов, а именно: субвенции, дотации, трансферты, средства по взаимным  расчетам.

При этом на первом месте (по доле в доходах муниципальных бюджетов) стоят регулирующие доходы, т. е. доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной (в соответствии с законодательством) основе.

Помимо высокой доли регулирующих налогов в доходах местных бюджетов сегодня особенно остро стоит проблема стабильности нормативов, в соответствии с которыми названные доходы распределяются между бюджетами различных уровней и, что особенно интересно, в соответствии с которыми эти доходы поступают в местные бюджеты. Для того чтобы органы местного самоуправления должным образом выполняли возложенные на них функции, необходимо, чтобы доходы муниципальных бюджетов были стабильными и предсказуемыми, а не подвергались постоянным корректировкам.

Вместе с тем, анализ поступлений в федеральный, региональные и муниципальные бюджеты показывает, что ситуация не соответствует этому требованию. Например, в Татарстане в 1999 г. доходы от подоходного налога были распределены следующим образом: 8,3% поступило в федеральный бюджет; 6,4% — в республиканский бюджет; 85,3% — в бюджеты муниципальные. При этом некоторые налоги, относящиеся к федеральным, практически в него не поступают (например, госпошлина, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения и др.). Напротив, некоторые налоги, отнесенные законодательством к местным (например, земельный налог), поступают в бюджеты субъектов Федерации.

Реформа налоговой системы должна быть направлена на обеспечение самостоятельности бюджетов всех уровней, а не решать проблемы исключительно федерального бюджета. Коль скоро в России строится демократическое, федеративное государство, интересы субъектов Федерации и местного самоуправления должны соблюдаться и учитываться так же, как и интересы Федерации в целом. Пока же, особенно в области местного самоуправления, этого не наблюдается. Хотя общая структура доходов местных бюджетов соответствует общемировой практике (в плане высокого удельного веса налоговых поступлений в суммарных доходах), однако пропорции распределения расходов на собственные нужды между бюджетами различных уровней, равно как и доля расходов, покрываемых за счет чисто местных источников доходов, ставят множество проблем.

Так, на федеральном уровне вопрос о разделении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации в какой-то степени уже решен.

Данная тенденция, однако, не нашла своего продолжения на субрегиональном уровне. Хотя внутри субъектов Федерации доля расходов преобладает в местных бюджетах (что связано прежде всего с ростом муниципальных затрат на социальную сферу), тем не менее, если сравнить изменение пропорций распределения расходов по вертикали бюджетной системы с 1992 по 1997 г., то можно сделать вывод, что доля расходов федерального бюджета сократилась на 19,5 пункта, а консолидированных бюджетов субъектов Федерации на столько же возросла. В то же время доля расходов региональных бюджетов увеличилась на 13,6 пункта, а муниципальных бюджетов — лишь на 5,9 пункта.

Следовательно, в бюджетных отношениях между субъектами Федерации и местным самоуправлением сохраняется тенденция увеличения доли средств бюджетного регулирования.

Даже в условиях существующего на местном уровне острейшего недостатка средств, принимаются решения, еще более обостряющие проблему самостоятельности местных бюджетов. Так, например, ст. 39 Бюджетного кодекса предусмотрено, что «в доходах бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления». И все это без малейшей ссылки на необходимость согласия на подобную централизацию нижестоящих уровней бюджетной системы.

В этом видится грубейшее нарушение важнейших законодательных актов, и, прежде всего Конституции РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления. Законодательное установление в рамках Бюджетного кодекса права для органов государственного управления (как Федерации в целом, так и ее субъектов) на централизацию части доходов муниципальных бюджетов без согласования этого вопроса с органами местного самоуправления противоречит принципу экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления. Другое дело, если подобная централизация доходов муниципальных бюджетов происходит с согласия последних и подкреплено теми или иными договорными процедурами. Подобный опыт, как было показано выше, имеется сегодня в России. Однако по ряду причин, прежде всего политических, он не находит широкого применения.

Помимо этого, в Кодексе не предложено никакого механизма централизации названных средств. По мнению автора, подобные механизмы должны согласовываться на договорной основе и отвечать следующему основополагающему требованию: нормативы централизации доходов в отношении муниципальных бюджетов не должны устанавливаться на уровне субъекта Федерации. Последний может лишь их окончательно утверждать в качестве результата двустороннего согласования между муниципалитетом и субъектом Федерации.

Не способствует укреплению экономической базы местного самоуправления и ситуация с местным хозяйством, составной частью которого является муниципальная собственность. Ситуация здесь достаточно сложная, В целом на долю муниципальной собственности по России приходится около 40%. Это соответствует тем тенденциям, которые наблюдаются сегодня в большинстве западных стран. Но проблема заключается не в том, что доходы от муниципальной собственности крайне незначительны. Незначительная доля доходов от муниципальной собственности в бюджетных доходах муниципальных образовании, как показано выше, также достаточно распространенное явление. Здесь важно другое. А именно то, что по причине повсеместной изношенности объектов муниципальной собственности они вместо того, чтобы приносить доходы в местные бюджеты, напротив, требуют огромных относительно современных общих доходов местных бюджетов в России затрат. Подобная ситуация с учетом неразвитости местного хозяйства в целом ставит под вопрос сам принцип самостоятельности местного самоуправления.

Экономическая база местного самоуправления, и без того позволяющая лишь ценой неимоверных усилий сводить концы с концами в области финансового обеспечения возложенных на него полномочий, не позволяет в должной мере финансировать функционирование, а тем более развитие муниципальной собственности. Эта задача на практике перекладывается на плечи региональных бюджетов. По имеющимся оценкам, от 60 до 80% средств, передаваемых по бюджетной системе сверху вниз, используется для дотирования и поддержания жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, учреждения которой, в основном, имеют статус муниципальной собственности.

Так, в бюджете Московской области предусмотрены субвенции на капитальное строительство муниципальных объектов, на расходы образовательных учреждений, и оплату газовой и электрической составляющей в жилищно-коммунальном хозяйстве (по отдельным территориям). Объем финансовой помощи из областного бюджета местным бюджетам по всем направлениям на 1999 г. был предусмотрен в размере почти 2 млрд. руб.

В сложившихся условиях необходимо уточнить экономико-правовой статус муниципальной собственности, более четко определить место и ответственность за её состояние в вертикали управления имущественным комплексом региона и, главное, делегировать органам местного самоуправления надежные источники бюджетных поступлений, которые можно направить на воспроизводство муниципальной собственности в пределах каждой территории.

6. Бюджетный процесс.

Под бюджетным процессом понимается регламентированная нормами бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению, утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении. В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий.

Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. 31 декабря в 24.00 происходит заключение бюджета, т.е. закрытие всех бюджетных счетов. Начало и окончанию бюджетного года в миру, связывается с активизацией экономической жизни государства. В России, до революции всегда и после революции до 34-го года, бюджетный год начинался 1 октября. Россия всегда считалась аграрным государством, и активизация экономической жизни совпадала со сбором урожая. Сейчас активизация экономической жизни также начинается примерно в начале октября, после летних отпусков. В 1934-ом году Россия отказалась от такого бюджетного года в связи с реформами, в результате проведения административно-бюджетной реформы бюджетный год был совмещён с календарным. Почему при принятии БК в 2000-ом году, не вернули бюджетный год к естественному (который был до 1934-го года)? Это можно объяснить недостаточностью рыночного развития страны, дело привычки (аж с 1934-го года). Во многих странах, бюджетный и календарный год не совпадают, в отличие от России.

Бюджетный период - это время, в течении которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с БК, бюджетный период составляет 3,5 года. Соотношение бюджетного периода и бюджетного года: бюджетный период более широкое понятие, чем бюджетный год, бюджетный год равен всего одной стадии бюджетного периода.

Стадии бюджетного периода имеют строгую очередность, осуществляются последовательно и этот порядок изменению не подлежит. Могут меняться потребности государства, субъектов, муниципальных образований в размерах финансирования, но стадий это не касается.

Бюджет разрабатывается снизу вверх, а утверждается сверху вниз. Первая стадия составления проекта бюджета - "получение информации", она получается от низших уровней: хозяйствующих субъектов и организаций. Стадия "утверждение федерального бюджета", проходит до стадий "утверждения нижестоящих бюджетов", т.к. нецелесообразно принимать более низшие бюджеты, до утверждения высших бюджетов - законная часть низших бюджетов будет пуста.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии. Напр., в момент составления проекта бюджета всегда решаются вопросы бюджетного регулирования: решаются вопросы дотаций, субвенций и т.д. На стадии "исполнения бюджета" решаются вопросы открытия бюджетных ассигнований.

Принципы бюджетного процесса.  

Для бюджетного процесса характерны общие принципы, которые закреплены в бюджетном законодательстве, характерные для всей бюджетной системы:

1. единства бюджетной системы (принцип разграничения доходов и расходов бюджетов);
2. принцип самостоятельности;
3. сбалансированности;
4. гласности;
5. достоверности;
6. адресности и целевого характера бюджетных средств.

Есть и специфические принципы бюджетного процесса:

1. Принцип последовательности вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти. Стадии бюджетного процесса делятся примерно поровну между органами исполнительной власти (они составляют проект бюджета и исполняют бюджет) и представительной власти (а они рассматривают и утверждают проект бюджета и после исполнения бюджета, рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета - в этом и выражается последовательность).
2. Принцип ежегодности бюджета - бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года. Принцип ежегодности позволяет определить тенденции развития бюджетных отношений.
3. Принцип публичности и гласности - имеет особое значение, т.к. бюджетный процесс, процедура абсолютно публичная и гласная, бюджет обсуждается в представительных органах открыто, освещается в СМИ, существует необходимость опубликовать закон "О бюджете" того или иного уровня, а также закон "Об исполнении бюджета" того или иного уровня.
4. Принцип специализации бюджетных показателей - он основан на бюджетной классификации, на документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям. Существует три вида бюджетной классификации: экономическая, функциональная, ведомственная. Экономическая и функциональная могут быть едины на всей территории РФ, а ведомственная может быть и РФ, и субъектов РФ, и муниципальных образований.