Проблемы формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

Формирование бюджетной  политики в области межбюджетных отношений осуществляется в условиях постепенного выхода экономики страны из посткризисного периода и перехода   к осуществлению экономического развития в направлении модернизации экономики при необходимости  обеспечения в полном объеме исполнения расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов РФ.

На объем доходных источников консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 - 2013 годах окажут влияние принятые решения о внесении изменений в налоговое законодательство в части индексации акцизов на алкогольную продукцию, пиво, вино, спирт этиловый из всех видов сырья, а также в части повышения  размера акцизов на нефтепродукты.

По оценке Правительства  Российской Федерации, доходы бюджетов субъектов РФ от дополнительных поступлений  акцизов увеличатся в 2011 году на 6,5 млрд. рублей, в 2012 году на 104,8 млрд. рублей и  в 2013 году на 75,2 млрд. рублей.

Данные о доходах  консолидированных бюджетов субъектов  РФ в их удельном весе в ВВП (2008 - 2013 годы) приведены в приложении №1.

Анализ динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ показывает, что в 2011 - 2013 годах году прогнозируется рост доходов, однако их удельный в ВВП в прогнозном периоде будет снижаться.

Без учета безвозмездных  поступлений из федерального бюджета (далее -межбюджетных трансфертов) доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 году составили 5 238,3 млрд. рублей, или 10,4 % ВВП (в 2010 году - 10,6% ВВП), в 2012 году составят 5 804,8 млрд. рублей (10,4% ВВП) и в 2013 году -6 374,3 млрд. рублей (10,3 % ВВП).

Увеличение доходов  консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации в 2011 - 2013 годах  прогнозируется в основном за счет роста поступлений налоговых  и неналоговых доходов при  одновременном сокращении объема, предоставляемых  межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Данные о структуре  поступлений доходов в консолидированные  бюджеты субъектов РФ в 2008 - 2013 годах  приведены в приложении №2( в %).

Анализ указанной  структуры показывает, что в 2012 - 2013 годах доля налоговых и неналоговых  доходов в консолидированных  бюджетах субъектов РФ увеличивается при одновременном снижении доли межбюджетных трансфертов.

Снижение доли межбюджетных трансфертов в 2011 году по сравнению  с предыдущими двумя годами напрямую связано с сокращением объема дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета, предоставляемой  для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов и поддержания  региональных программ по снижению напряженности  на рынке труда, а также в связи  с сокращением количества субсидий и объемов финансовой помощи, предоставляемой  в данной форме межбюджетных трансфертов.

Основным источником доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ остаются налоговые  доходы (в кризисном 2009 году их поступления  составили 64 % общих поступлений  доходов в консолидированные  бюджеты субъектов РФ).

По мнению Счетной палаты, необходимо обеспечить стабильность налоговой системы в части формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Конкретные виды налогов, сборов и других обязательных платежей, являющихся источниками доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, не должны подвергаться ситуативным изменениям, ведущим к сокращению доходов этих бюджетов.

Необходимо отказаться от предоставления налоговых льгот  по региональным налогам и сборам федеральным законодательством  и определить, что установление налоговых  льгот по региональным и местным  налогам регулируются только региональным законодательством, при этом было бы целесообразно ограничить право  предоставления налоговых льгот  в зависимости от объема финансовой помощи на сбалансированность из федерального или региональных бюджетов.

С учетом межбюджетных трансфертов доля доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ в доходах  консолидированного бюджета РФ в 2011 - 2013 годах составит 45,3 %, 44,1 % и 43,6 % соответственно. Указанная доля консолидированных  бюджетов субъектов РФ к концу  планового периода существенно снизится по сравнению с 2009 годом (50,3 %) и будет близка к показателю докризисного 2008 года (43,2 %).

Данные о расходах консолидированных бюджетов субъектов  РФ и их удельном весе в ВВП в 2008 - 2013 годах приведены в приложении №3.

Анализ данных о  расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ показывает, что в  прогнозируемом периоде предусматривается  их постоянный рост при снижении удельного  веса расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в ВВП.

Без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета  расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 году  составили 5  535,0 млрд. рублей,  что на 5,9 % больше, чем в предыдущем году,  в 2012 году составят 6  082,6 млрд. рублей (на 9,9 %) и в 2013 году - 6 510,3 млрд. рублей (на 7 %). Доля указанных расходов в ВВП в 2011 году составит 11 % (в 2010 году - 11,6 %), в 2012 году - 10,9 % и в 2013 году - 10,5 %. 

В целях финансовой поддержки субъектов РФ законопроектом было предусмотрено предоставление в 2011 году из федерального бюджета бюджетных  кредитов бюджетам субъектов РФ в  общем объеме 113,6 млрд. рублей (на 18,9 % меньше, чем в 2010 году).

В последующие два  года предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета сократится до 103,2 млрд. рублей в 2012 году и до 52,0 млрд. рублей в 2013 году.

Сводные данные   о прогнозируемых расходах   федерального бюджета на межбюджетные трансферты по всем разделам классификации расходов бюджета РФ (без  учета межбюджетных трансфертов бюджетам  государственных  внебюджетных фондов) на 2011 год и  на плановый период 2012 - 2013 годов приведены  в приложении №4.(в млрд. рублей).

Анализ приведенных  в таблице данных показывает, что  общая доля межбюджетных трансфертов  по всем разделам классификации расходов федерального бюджета (без учета  трансфертов бюджетам государственных  внебюджетных фондов) в ВВП в 2011-2013 годах ежегодно снижается.

В 2012- 2013 годах в  связи с сокращением расходов федерального бюджета на субсидии (межбюджетные субсидии) бюджетам субъектов РФ их доля в структуре межбюджетных трансфертов  уменьшится и составит 30,4, а доля дотаций бюджетам субъектов РФ увеличится до 44,9% в 2013 году и субвенций бюджетам субъектов РФ - до 26,6 % в 2013 году.

Распределение межбюджетных трансфертов без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных  внебюджетных фондов в 2011 году по разделам классификации бюджетных расходов приведено в приложении №5.

В общем объеме межбюджетных трансфертов без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных  внебюджетных фондов в 2011 году на долю нового раздела 14 «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных  образований общего характера» приходится 45,2 %, а на долю остальных разделов - 54,8 %.

Данные об объемах  межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, распределенных согласно указанным приложениям к законопроекту, в 2011 -2013 годах приведены в приложении №6.(в млрд. рублей).

Анализ приведенных  данных показывает, что распределенный объем межбюджетных трансфертов  в 2011 году составил 791,1 млрд. рублей, или 62,8 % общего их объема, что на 3,8 процентного  пункта меньше, чем в 2010 году, и снижается  в 2012 году до 639,0 млрд. рублей (62,4 %) и  в 2013 году - до 582,9 млрд. рублей (60,5 %).

Нераспределенный  резерв, предусмотренный по отдельным  межбюджетным трансфертам в таблицах приложения 30, в 2011 году составил 9, 53 млрд. рублей, или 1,2 % распределенного объема межбюджетных трансфертов. Основная сумма  нераспределенного остатка приходится на субвенции бюджетам субъектов  РФ (9,39 млрд. рублей). Сумма указанного резерва, предусмотренная по отдельным  субвенциям, не превышает максимально  допустимый размер нераспределенного  объема субвенций (5 %), предусмотренный  пунктом 2 статьи 133 Бюджетного кодекса  РФ.

Количество субъектов  РФ, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2011 году составил 69 (в 2010 году - 70), в 2012 году — 68 и в 2013 году - 68 (при распределении 80 % общего объема указанных дотаций).

Согласно пояснительной  записке к законопроекту предоставление указанных дотаций обеспечило сокращение в 2011 году разницы в бюджетной обеспеченности между 10 наименее и 10 наиболее обеспеченными регионами с 5,8 раз до 2,4 раз.

На 2012 год предусматривается  резерв дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов РФ в сумме 59 549,3 млн. рублей (15 % к общей сумме  дотаций) и на 2013 год - 79 399,1 млн. рублей (20 %), что соответствует установленным  ограничениям, предусмотренным пунктом 3 статьи 131 Бюджетного кодекса РФ.

Данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 - 2013 годов приведены в приложении №7 (в млн. рублей).

В составе указанных  прочих межбюджетных трансфертов общего характера предусматриваются межбюджетные трансферты (межбюджетные субсидии и  иные межбюджетные трансферты), не отнесенные в связи с неопределенностью  их функциональной направленности на соответствующие разделы (подразделы) классификации расходов бюджетов.

Основной объем  межбюджетных трансфертов в 2011 году приходится на субсидии, связанные  с реализацией дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности  на рынке труда субъектов РФ (27 832,5 млн. рублей). На 2012 - 2013 годы субсидии на указанные цели не предусматриваются.

В 2011- 2013 годах на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов  РФ предусматриваются межбюджетные трансферты в объеме 576,7 млн. рублей ежегодно, что соответствует объему бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в 2010 году.

На 2012 год предусматривается  существенное сокращение объема субсидий до 312,5 млрд. рублей, или на 29,4 % к предыдущему  году, а на 2013 год - до 243,6 млрд. рублей, или на 22 % к 2012 году.

Сокращение в 2012 - 2013 годах бюджетных ассигнований на субсидии бюджетам субъектов РФ связано с отказом от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субъектов РФ.

Законопроектом  на 2011 год были представлены субсидии бюджетам субъектов РФ на поддержку  агропромышленного комплекса в  рамках Государственной программы  развития сельского хозяйства и  регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы в объеме 99 455,0 млн. рублей, что на 13 835,0 млн. рублей (16,3 %) больше объема указанных субсидий, предусмотренного Федеральным законом от 2 декабря  2009 г. № 308-ФЗ (с изменениями) на 2010 год.

Увеличение субсидий предусматривается за счет выделения  бюджетных средств из федерального бюджета на поддержку экономически значимых региональных программ (8 000,0 млн. рублей), на увеличение компенсации  части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок  многолетних насаждений (на 3 000,0 млн. рублей), а также на поддержку  отдельных отраслей сельского хозяйства.

Более 80 % бюджетных  ассигнований из федерального бюджета  предусматривается направить на субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного  комплекса и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

Следует отметить, что из-за снижения производства сельскохозяйственной продукции в 2010 году, вызванного засухой, в 2011 году потребовались дополнительные бюджетные ассигнования бюджетам субъектов  Российской Федерации в виде субсидий для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. 

На 2012 - 2013 годы субсидии на поддержку агропромышленного  комплекса в рамках указанной  выше Государственной программы  предусматриваются в объеме 92 455,0 млн. рублей ежегодно, что на 7 % меньше, чем в 2011 году.

Объем субсидий, направленных бюджетам субъектов РФ на поддержку  развития сельского хозяйства (с  учетом субсидий, предоставляемых в  рамках действующих ФЦП), составил в 2011 году 105 886,3 млн. рублей, или 23,9 % общего объема субсидий. В последующие два  года при небольшом снижении объема (до 98 747,4 млн. рублей в 2012 году и до 98 538,6 млн. рублей в 2013 году) их доля в общем  объеме субсидий увеличится до 31,6 % и 40,4 % соответственно.

Законопроектом  было выделено субсидий бюджетам субъектов  РФ на поддержку дорожного хозяйства  в 2011 году в объеме 42 300,0 млн. рублей, что на 18 500,8 млн. рублей (77,7%) больше объема указанных субсидий, предусмотренного Федеральным законом от 2 декабря  2009 г. № 308-ФЗ (с изменениями) на 2010 год.

Из указанной  общей суммы субсидий на софинансирование капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов РФ было направлено  34 000,0 млн. рублей (в 2010 году 16 000,0 млн. рублей). Выделение бюджетных ассигнований на указанные цели будет осуществлено за счет дополнительных налоговых поступлений в федеральный бюджет от повышения акцизов на нефтепродукты.

Объем субсидий, направленных бюджетам субъектов РФ на поддержку  дорожного хозяйства (с учетом субсидий, предоставляемых в рамках действующих  ФЦП), составил в 2011 году 78 582,3 млн. рублей, или 17,3 % общего объема субсидий. В последующие  два года объемы предоставляемых  субсидий существенно снизятся (до 20 576,8 млн. рублей в 2012 году и до 15 016,8 млн. рублей в 2013 году) и их доля в  общем объеме субсидий уменьшится до 6,6 % и 6,2 % соответственно.

Снижение финансирования на поддержку дорожного хозяйства  за счет средств федерального бюджета  в 2012 - 2013 годах по сравнению с 2011 годом предполагается компенсировать дополнительными поступлениями  акцизов на нефтепродукты в доходы бюджетов субъектов РФ. В 2012 году дополнительные доходы указанных бюджетов могут составить 90,8 млрд. рублей и в 2013 году - 144,4 млрд. рублей.