Финансовая жизнеспособность местных органов управления

Тем не менее, в настоящее время доля капитальных  инвестиций, осуществляемых за счет  выпуска муниципальных займов в Казахстане очень незначительна, особенно это заметно в сравнении с объемом ВВП.

Основными держателями облигаций  местных исполнительных органов  в Казахстане являются банки и  пенсионные фонды. Регионы Казахстана, выпустившие облигации, впервые  получили кредитные рейтинги от ведущих  агентств мира Fitch и Moody’s Investors Service в 2000 - 2001 гг.

Несмотря на определенный прогресс в Казахстане в развитии отдельными  местными органами областного уровня выпуска облигаций, можно выделить несколько причин, из-за которых могут возникнуть серьезные системные проблемы с обслуживанием местных займов:

• займы обеспечивают привлечение средств на решение местных задач, которые являются актуальными в данный момент, в чем заинтересованы руководители регионов, находящиеся в этот момент у власти, тогда как погашение облигаций возможно придется осуществлять уже тем, кто придет после;
• на местном уровне отсутствует надежное бюджетное планирование и прогнозирование.

Нестабильность доходной части  местных бюджетов является главным  препятствием местному заимствованию. Правительство рассматривает возможность ужесточения правил привлечения займов местными властями.

Кыргызстан

В случае временной необходимости восстановления ресурсов денежных средств в течение бюджетного года местный орган власти может занять недостающие средства у Казначейства либо других кредиторов с разрешения Министерства финансов. Заем может быть осуществлен местными органами власти при совокупном соблюдении следующих условий:

• текущий долг местного органа власти не может составлять более 20 процентов общих доходов, которые местный орган власти планирует получить в текущем году;
• долг местного органа власти не может превышать сумму, которую местный орган власти в состоянии погасить в том году, в котором осуществлен заем;
• средства, полученные от размещения займа, не могут быть вложены в другие ценные бумаги.

Погашение займа должно быть обеспечено доходом, который местный орган власти получит в течение оставшейся части бюджетного года, с учетом существующего залога доходов в  счет погашения займа.

Местные органы власти могут осуществлять займы в целях капиталовложений, а также рефинансирования существующего долга. Долговое обязательство органа местной власти представляет собой облигацию, погашаемую за счет любых фондов данного органа местной власти и зависящую исключительно от соглашения между данным местным органом власти и кредитором. Средства, полученные от размещения долговых обязательств, не могут быть вложены в другие ценные бумаги.

Все гарантии, выпущенные местными органами власти, рассматриваются как долговые обязательства, составляющие 20 процентов от суммы гарантированного погашения. В случае, если местный орган власти погашает каждую из гарантий в течение трех лет, предшествующих данному выпуску, выпущенные гарантии в полном объеме (100 процентов) включаются в счет суммы гарантированного погашения.

Общая сумма  долговых обязательств местных органов  власти фиксируется в реестре  учета долговых обязательств местного органа власти, который ведет Министерство финансов, координируя ведение реестра  с соответствующим местным органом  власти.

Узбекистан

Местные власти имеют определенные ограничения  в области заимствования. Бюджет Республики Каракалпакстан и местные  бюджеты должны иметь сбалансированные доходы и расходы. Дефицит  в местных бюджетах не допускается. 

Как уже  отмечалось наряду с другими ограничениями в соответствии с Законом «О бюджетной системе» при  исполнении местных бюджетов не допускается осуществление заимствований, за исключением получения бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов.

Таджикистан

Местные органы власти имеют право заимствовать у Правительства для реализации местных инвестиционных программ, утверждаемых Правительством, или для кредитования нижестоящих бюджетов с целью покрытию кассового разрыва за счет резерва Правительства на соответствующий финансовый год.

Заимствование местных органов власти свыше лимита долга, определяемого законодательными актами на конец соответствующего финансового года и объема расходов на обслуживание долга местных Хукуматов не допускается.

Местные Хукуматы городов (за исключением  городов районного значения) и районов (за исключением районов как административно-территориальных единиц города) могут осуществлять заимствования для покрытия кассового разрыва только из областного бюджета. Это возможно на период до 6 месяцев в пределах одного финансового года без внесения уточнений в местный бюджет.

В случае, если кредиты, выданные из республиканского бюджета местным органам власти на покрытие кассового разрыва своевременно не выплачиваются, Министерство финансов (Хукумат области) вправе прекратить расходные операции на счетах соответствующего местного бюджета для списания суммы невыплаченного долга в порядке, определяемом Министерством финансов.

Заимствования местных Хукуматов  оформляются в форме кредитного контракта (соглашения) с вышестоящим исполнительным органом. Порядок заключения кредитных соглашений определяется законодательными актами Правительства.

4. Внебюджетные фонды

В Казахстане таких внебюджетных фондов, как Пенсионный, Занятости, Социального, Медицинского страхования нет, в 1998 г. они упразднены и начиная с 1 января 1999 г. их средства консолидированы в государственный бюджет.

Указом Президента от 23 августа 2000 г. создан Национальный Фонд Республики Казахстан для формирования накоплений государства (сберегательная функция), а также снижения зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция).

Начиная с 2001 г. средства фонда используется для регулирования доходов бюджетов от сырьевых секторов экономики. Годовые  объемы поступлений в республиканский и местные бюджеты от 12 организаций сырьевого сектора утверждаются Законом о республиканском бюджете.

Расходование средств Фонда  осуществляется на компенсацию потерь  республиканского и местных бюджетов с учетом фактических поступлений от организаций сырьевого сектора за текущий год.

Законом предусмотрено также расходование средств Фонда в виде целевых  трансфертов, передаваемых из Фонда в республиканский и местный бюджеты, в пределах объемов, утвержденных в соответствующих бюджетах, и на цели, установленные Президентом РК.

В Кыргызской Республике cогласно статьи 30 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права» создание внебюджетных фондов министерств, государственных комитетов, административных ведомств, государственных комиссий и других центральных органов исполнительной власти, местных государственных администраций, органов местного самоуправления запрещается, за исключением Социального фонда при Правительстве Кыргызской Республики, а также внебюджетных фондов, образуемых за счет добровольных пожертвований и взносов. Однако, в статье 55 нового Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» сказано, что органы местного самоуправления имеют право формировать внебюджетные фонды, и тем самым укреплять свои финансовые ресурсы. В данном случае налицо противоречие положений двух законов. В связи с этим, в разрабатываемом проекте Бюджетного Кодекса и Закона «О финансово-экономических основах местного самоуправления» были учтены замечания, как самих органов самоуправления, так и специалистов, и введены положения, регламентирующие право органов местного самоуправления формировать внебюджетные фонды.

В Узбекистане в составе Государственного бюджета консолидируются государственные целевые фонды: Внебюджетный Пенсионный фонд, Фонд содействия занятости, Республиканский дорожный фонд. Основными источниками поступлений во внебюджетный пенсионный фонд и фонд содействия занятости являются обязательные взносы и отчисления на социальное страхование.

Средства Пенсионного фонда  используются в основном на выплату  различных видов пенсий, а из Фонда  содействия занятости выплачиваются  пособия по безработице. Доходы Республиканского дорожного фонда складываются за счет отчислений, они используются на содержание и ремонт дорог.

Внебюджетные  фонды могут быть республиканского и местного уровней. Фонды могут  иметь разное назначение, например, фонды развития территорий, фонды  природоохранных мероприятий и  т.п. 

Местные органы государственной власти могут создавать внебюджетные фонды. К ним относятся добровольные взносы и пожертвования граждан, организаций и предприятий всех форм собственности. Средства внебюджетного фонда находятся на специальных счетах, изъятию не подлежат и расходуются по решению соответствующего представительного органа власти или хокима.

В Таджикистане есть Фонд Социальной защиты населения.

5. Собственность местных органов  управления

В Казахстане разделение общегосударственной собственности на республиканскую и местную (коммунальную) началось в апреле 1999 г. Правительством был утвержден перечень государственных пакетов акций и долей в хозяйственных товариществах, оставляемых в республиканской собственности и передаваемых в коммунальную собственность. К республиканской собственности отнесены государственные пакеты акций национальных компаний, «голубых фишек»и некоторых других обьектов, имеющих важное значение для развития экономики. В коммунальную собственность переданы обьекты социальной сферы (школы, детские сады, болъницы, библиотеки, театры, спортивные сооружения), вся инфраструктура, в том числе энерго-, газо-, тепло-, водоснабжающие организации, обеспечивающие жизнедеятельность региона.

Коммунальная  собственность есть только у областных  акимов и акимов городов Астана и  Алматы. Они имеют право продавать ее и сдавать в аренду. Это должно происходить на конкурсной основе. Цена определяется в результате тендера.

В Кыргызстане начало процессу формирования коммунальной собственности в Кыргызстане положил Указ Президента КР “Об основах организации местного самоуправления в КР” от 22 сентября 1994 года, где в пункте 18 было введено специальное определение коммунальной собственности. Коммунальной собственностью местного самоуправления определено имущество, находящееся на праве собственности местного сообщества и объединений местных сообществ в соответствии с законодательством. В последующем право коммунальной собственности было отражено в Конституции КР в поправках 1996 г. и 1998 г., Земельном и Гражданском Кодексе, указах Президента КР и новом Законе КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года.

Ведущая роль в обеспечении экономической  самостоятельности МСУ должна принадлежать коммунальной собственности, представляющей собой имущество, находящееся в собственности местного сообщества и/или объединения местных сообществ, управление и распоряжение которым осуществляет орган местного самоуправления.

Начиная с 1994 г., в соответствии с постановлениями  Правительства КР, осуществляется передача объектов государственной собственности социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения в коммунальную собственность органам местного самоуправления. Всем городам и айыл окмоту было передано более 9 тыс. объектов на сумму свыше 5 млрд. сом. Кроме того, за местными органами законом закреплено право, без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия коммунальной собственности, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории. В перечень переданных объектов недвижимости на баланс местных сообществ вошла и земля. Тем самым земельные ресурсы стали основой экономической базы МСУ.

В соответствии со статьей 2 Закона “О коммунальной собственности  в Кыргызской Республике”, принятого 15 марта 2002 г. органы местного самоуправления по своему усмотрению могут приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью, необходимой для осуществления функций местного самоуправления.

В коммунальной собственности может находиться следующее имущество:

• здания, оборудование и другое движимое имущество органов местного самоуправления и предприятий, находящихся в их ведении;
• объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта и туризма;
• объекты жилищно-коммунального, ремонтно-строительного и транспортного хозяйства, оборудование и материалы, необходимые для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• сети и объекты инфраструктуры транспорта, энергетики, водоснабжения, канализационных сооружений и коммуникаций, обслуживающие соответствующую территорию и не принадлежащие предприятиям, находящимся в государственной и частной собственности;
• имущественные комплексы предприятий торговли, общественного питания и быта, а также сооружения и оборудован<span class="HTML_0020Preformatted__Char" style=" font