Финансовая жизнеспособность местных органов управления

в процентах

		1998 г.	1999 г.	2000 г.
1.	Доходы от налогов	54,7	61,2	67,8
1.1	Налог на добавленную стоимость	12,5	15,4	17,3
1.2	Акцизы	0,7	0,6	0,8
1.3	Налоги на доход, прибыль и прирост  капитала	28,5	27,2	28,6
1.4	Налоги на имущество	11,2	13,5	15,4
1.5	Госпошлина	1,7	1,9	2,1
1.6	Прочие налоги	0,1	2,6	3,6
2.	Неналоговые доходы и сборы	7,2	7,6	7,3
3.	Дорожный фонд	-	4,5	-
4.	Остатки бюджетных средств	2,2	1,8	1,6
5.	Целевые средства	23,2	16,9	14,6
6.	Средства, полученные по взаиморасчетам	11,4	7,4	8,4
7.	Банковские ссуды	1,3	0,5	0,3
	Всего доходов	100,0	100,0	100,0

Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан.

В структуре доходов местных  бюджетов заметным был рост налоговых  доходов, доля которых повысилась с 54,7 процентов в 1998 г. до 67,8 процентов  в 2000 г. В составе налоговых доходов  возросло значение налога на добавленную  стоимость и налога на имущество. За счет этих налогов в 2000 г. была обеспечена почти третья часть доходов местных бюджетов.

Несмотря  на положение Налогового Кодекса  о том, что местные Маджлиси народных депутатов имеют право устанавливать  на своей территории местные налоги, практически они не влияют на налоговые ставки, виды налогов и налогооблагаемую базу.

Основная  часть расходов местных бюджетов приходится на социально-культурную сферу. В 2000 г. расходы на социально-культурную сферу выросли до 59,2 процентов с 49,8 процентов в 1998 г.

3.2 Система грантов

Стандартной практикой во всех странах является выделение субвенций на покрытие дефицита местных бюджетов. Для каждого  региона размер субвенции определяется в процессе согласования  между  местными органами  власти и министерствами финансов. Эти согласования отнимают у обеих сторон много времени и побуждают местные органы власти занижать свои доходы и завышать «защищаемые» расходы. Кроме того, такой подход не достаточно обеспечивает учет региональных различий. Целесообразен переход к единой методике расчета трансфертов по формулам с учетом местного налогового потенциала и оценки расходных потребностей..

Действующая практика выделения субвенций не создает заинтересованности областей - доноров в максимальном росте своего налогового потенциала, и не стимулирует их получателей в увеличении собственных доходов и сборов.

Казахстан

Для бюджетного выравнивания с 1999 г. используется механизм бюджетных субвенций и  изъятий: в тех областях, где поступления  в бюджет превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем областям, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд.

Их нельзя рассматривать как гранты, в том  понимании, как это принято за рубежом. Это не целевые гранты, они не требуют частичного софинансирования, процедура подачи заявок не предусматривается.

Как показывает анализ величина изъятий  из местных бюджетов растет быстрее  передаваемых субвенций. В результате, в 2001 г. было изъято 84155 млн. тенге, однако субвенций было передано на сумму 35504 млн. тенге. Такая система субвенций и изъятий вызывает недовольство, как у областей - доноров, так и областей - реципиентов, поэтому сам механизм субвенций и изъятий нуждается в  пересмотре. Перевод корпоративного налога полностью в республиканский бюджет увеличил в 2002 г. количество областей, получающих субвенции с 6 до 9.

Таблица 12.

Размеры субвенций (+) и  изъятий (-) в 1999-2001 гг.

                                            (млн. тенге)

Наименование области	1999 г.		2000 г.		2001 г.*
	субвенции	изъятия	субвенции	изъятия	субвенции	изъятия
Акмолинская	+3928		+4153		+4391
Актюбинская		-1646		-1830		-3626
Алматинская	+5891		+6055		+8298
Атырауская		-6766		-13227		-28790
Восточно– Казахстанская	+275			-1279		-2460
Жамбылская	+2286		+3158		+4866
Западно-Казахстанская	+335		+254			-887
Карагандинская		-3939		-5820		-9856
Кызылординская	+3169		+2403		+1262
Костанайская		-363		-377	+841
Мангистауская		-4844		-4262		-10629
Павлодарская		-3539		-1590		-2106
Северо-Казахстанская	+2971		+3192		+3732
Южно– Казахстанская	+5959		+7902		+12115
Г. Алматы		-16162		-21867		-25801
Г. Астана
Всего	24814	37259	27118	50251	35504	84155
Г. Астана (для инф)	5103		2200		4646

* без учета счетного  периода

Начиная с 2002 г. предусмотрено выделение целевых грантов на строительство сельских школ, больниц и развитие других объектов инфраструктуры.

Кыргызстан

Методика  распределения грантов между  республиканским и местными бюджетами  была введена в 1997 году. Законодательство устанавливает три вида грантов из республиканского бюджета в местные бюджеты: категориальные, выравнивающие и стимулирующие.

Категориальные  гранты распределяются республиканским  бюджетом на покрытие расходов, связанных  с предоставлением услуг в  секторах здравоохранения и образования  на местном уровне, для того чтобы  обеспечить их. предоставление на уровне не ниже стандартного в масштабе страны. Начиная с 1997 г. категориальные гранты были исчислены по каждой области в соответствие с формулами, учитывающими численность населения и коэффициент корректировки.

Помимо  отчислений от общегосударственных  налогов и других доходов вводится система выравнивающих грантов. Они предназначены для обеспечения горизонтального выравнивания доходов между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для поддержания стабильного экономического положения местных государственных администраций в вопросах финансирования услуг, имеющих важное значение для населения регионов. Как и категориальные гранты, выравнивающие гранты рассчитываются на основе формул и распределяются из общего фонда. Формулы учитывают взвешенный показатель жизненного уровня в регионах и доходную базу.

Стимулирующие гранты являются финансовыми субсидиями республиканского бюджета, выделяемыми в целях стимулирования увеличения доходов местных бюджетов, на практике не применяются.

Узбекистан

Наряду  с налоговыми и неналоговыми поступлениями доходы местных бюджетов формируются за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

Бюджетные дотации и бюджетные субвенции  из бюджета Республики Каракалпакстан, бюджетов областей и г.Ташкента в  бюджеты районов и городов  выделяются в пределах соответствующих принятых бюджетов.

Возникающий в бюджете Республики Каракалпакстан и местных бюджетах временный  разрыв между доходами и расходами  покрывается за счет оборотной кассовой наличности, бюджетных ссуд из вышестоящих  бюджетов, остатков неиспользованных бюджетных средств.

В  областях с низким экономическим потенциалом  поступления от общегосударственных  и местных налогов недостаточны для формирования доходной части  местных бюджетов. Эти области  получают дотации, удельный вес которых  в структуре местных бюджетов составил соответственно 17,5% в 2000 г. и на 2002 г запланировано 20,2%. В настоящее время дотации получают  8 областей.

Таджикистан

Трансферты местным органам  власти определяются ежегодно в Законе «О государственном бюджете» и предназначены  «на выплату заработной платы и приравненных к ним расходов, капитальные вложения с учетом выполнения доходной части их бюджетов».

3.3 Политика в отношении заимствований  местных органов

Во многих странах с переходной экономикой получила развитие практика заимствований на местном уровне, которые осуществляются из нескольких источников, включая бюджеты более высокого уровня, региональные или национальные финансовые институты, а также рынок частного капитала. При этом заимствование осуществляется в форме займов или выпуска облигаций.

Обзор практики заимствования показывает, что степень развития этого инструмента  в каждой из стран существенно  варьирует, что достаточно точно  соответствует как степени развития других элементов реформы межбюджетных отношений, так и финансового рынка в этих странах.

В исследуемых нами странах Центральной  Азии  главным источником для  заимствования остаются центральные  бюджеты, поскольку финансовые рынки  остаются недостаточно развитыми. Только в Казахстане местные исполнительные органы, осуществившие эмиссию ценных бумаг получили рейтинги от международных рейтинговых агентств.

В целом, предоставление местным бюджетам прав заимствования на внутреннем и  внешнем рынках целесообразно при  развитии финансового рынка, разработке и внедрении четких принципов и механизма правового регулирования, усиления бюджетной отчетности и контроля.  Весьма важным при этом является достижение макроэкономической стабилизации. Без создания этих условий предоставление прав заимствования местным  бюджетам будет иметь значительные дестабилизирующие последствия для бюджета.

Казахстан

Местный бюджет может быть дефицитным. Местные представительные и исполнительные органы несут ответственность  за сбалансированность соответствующих  местных бюджетов. Дефицит бюджета  покрывается за счет заимствований. Министерством финансов по ходатайству акимов областей и городов Астаны и Алматы местным бюджетам могут выдаваться бюджетные кредиты из республиканского бюджета.

Местные исполнительные органы имеют также право заимствовать в соответствии с законодательством, регулирующим государственное заимствование:

• у юридических и физических лиц для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством;
• у республиканского бюджета за счет специального резерва, предусмотренного в составе резерва Правительства на соответствующий финансовый год;
• у республиканского бюджета на финансирование инвестиционных программ, утвержденных в законе о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.

 Специальный  резерв для кредитования нижестоящих бюджетов и инвестиционные программы, предусмотренные в республиканском бюджете на соответствующий финансовый год, включаются в совокупный лимит заимствования местных исполнительных органов.

Заимствование местных исполнительных органов осуществляется в форме договоров (соглашений) займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов.

Порядок заключения договоров займа и выпуска  государственных эмиссионных ценных бумаг местными исполнительными  органами определяется Правительством.

В Законе "О  государственном  и гарантированным  государством заимствовании и долге" определено, что лимит заимствования  местного исполнительного органа, на  соответствующий финансовый год  не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на этот год, лимит долга местного исполнительного органа не должен превышать 25 процентов доходов местного бюджета. Объем расходов на погашение обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на  соответствующий год.

В последние  годы рынок муниципальных облигаций  в Казахстане только начинает формироваться. При этом эмитентом выступают  не муниципалитеты, а местные исполнительные органы областного уровня.

Отдельного закона “О местном заимствовании” в Казахстане нет, поэтому в каждом отдельном случае принимались постановления Правительства "Временный порядок выпуска облигаций местного исполнительного органа города Алматы", Астаны и т.д., которые определяли порядок выпуска, обращения и погашения облигаций.

Улучшение макроэкономической ситуации, последовательное снижение ставки рефинансирования Национального банка повлияло на снижение доходности и увеличение сроков заимствования.

Таблица 13.

Объем местных займов по  отношению к ВВП в Казахстане

	1999	2000	2001
Объем эмиссии ценных бумаг местных  исполнительных органов, млн. $	7, 824	4,555	38,666
ВВП, млн. $	16854,4	18264,7	21873,5
Доля займов к ВВП, %	0,0005	0,0003	0,0018
Курс доллара	119,64	142,14	150,2