Финансовая жизнеспособность местных органов управления

ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

ФИНАНСОВАЯ  ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ  УПРАВЛЕНИЯ

Меруерт Махмутова

АЛМАТЫ 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Государственный бюджет является одним  из главных инструментов реализации государственной политики. Любая бюджетная система ориентируется на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство закона и укрепление единства государства.

После распада Советского Союза  во всех странах Центральной Азии приступили к реформированию системы  государственного управления и разработке самостоятельной бюджетной политики. Переход от плановой экономики к  рыночной потребовал кардинального  пересмотра взглядов на роль государства в новых условиях. Под влиянием международных институтов был взят курс на демократизацию политических систем и децентрализацию государственного управления.

Каждая страна выбрала собственную  модель развития, что обусловило особенности бюджетной политики каждой страны. Действующее законодательство направлено на реализацию выбранной бюджетной политики. Так как модели развития принципиально отличаются друг от друга, то сравнительный анализ бюджетной политики этих стран представляет интерес для всех стран с транзитной экономикой. Отдельные показатели, характеризующие страны приведены в таблице 1 Приложения.

Разработка новых бюджетных  систем находится еще на стадии становления  и развития. Все государства являются унитарными, что предопределяет  более централизованную бюджетную систему. Местные бюджеты располагают незначительным объемом бюджетных прав и обязанностей для решения социально-экономических проблем  регионов. Среди областей существуют различия в возможностях сбора налогов и обязательствах по статьям расходов. В результате этого, местные органы управления имеют различные потенциалы налоговых доходов и, соответственно, различные перспективы развития.

Поэтому от правильной политики в  перераспределении доходов и  расходов между уровнями бюджетной системы, политики бюджетного выравнивания, направленной на улучшение условий жизни в значительной мере зависит решение региональных проблем, что требует дальнейшего совершенствования системы государственных финансов во всех странах.

1. Бюджетные процедуры

1.1. Бюджетное законодательство

Во всех  странах бюджетное  законодательство состоит из норм Конституции, законов определяющих правовой статус органов местного управления, Законов  «О бюджетной системе» в Казахстане, в Узбекистане,  Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР” в Кыргызстане, Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» в Таджикистане, законов на соответствующий год о республиканском бюджете в Казахстане и Кыргызстане и государственном бюджете в Узбекистане и Таджикистане, решений местных представительных органов на соответствующий год и иных нормативных правовых актов. В бюджетном законодательстве отражается порядок формирования, исполнения и контроля бюджета на основных уровнях управления. Также отдельные специальные вопросы освещены в налоговом, таможенном законодательстве. Во всех странах функционируют Казначейство и его территориальные (региональные) органы. В таблице 1 в Приложении приведены законодательные акты, регулирующие бюджетные системы этих стран.

В Республике Казахстан бюджетное законодательство состоит из норм Конституции Республики Казахстан, Закона «О бюджетной системе» (1999 г.), закона о республиканском бюджете на соответствующий год, решений маслихатов на соответствующий год и иных нормативных правовых актов.

Основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызской Республике  определены в Законе “Об основных принципах бюджетного права в КР”(1998 г.). Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета определяется этим Законом, а местных бюджетов - другими законами Кыргызской Республики.

Кроме того, процесс составления и исполнения республиканского и местных бюджетов регулируется Налоговым Кодексом, Таможенным Кодексом, Законами «Об основных положениях казначейства в КР», «О неналоговых платежах в КР», ежегодно принимаемым законом «О республиканском бюджете КР» и решений местных государственных администраций и кенешей по местным бюджетам.

В Республике Узбекистан Конституция (ст. 122 ) определяет основу бюджетной системы – структуру Государственного бюджета. В Налоговом Кодексе предусмотрена классификация налогов на республиканские и местные, частично определены органы и их полномочия по введению местных налогов и утверждению их параметров. Закон «О бюджетной системе» (2001 г.) определяет основы устройства и управления бюджетной системы, принципы построения и структуру государственного бюджета, порядок его составления и исполнения, принципы формирования доходов и осуществления расходов бюджета, определяет механизм взаимоотношения бюджетов различных уровней, порядок учета и контроля за средствами Государственного бюджета. В Государственный бюджет Республики Узбекистан входят республиканский бюджет, бюджет Республики Каракалпакстан  и местные бюджеты.

Правовую основу бюджетной политики Республики Таджикистан составляют Законы Республики Таджикистан «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (1997 г.), ежегодно принимаемый закон «О Государственном бюджете», Налоговые и Таможенные Кодексы, а также нормативные правовые акты, определяющие бюджетную деятельность, границы и возможности бюджетной политики, регулирующие вопросы доходов и расходов всей бюджетной системы, в том числе местных бюджетов.

Бюджетная деятельность органов государственной власти на местах и органов самоуправления регулируются Конституцией Республики Таджикистан (глава 6 «Местная власть»), Конституционными Законами Республики Таджикистан «О государственной власти на местах» (1994 г.), «Об органах самоуправления в поселке и селе» (1994 г.), «О Горно-Бадахшанской автономной области» (1995).                                                                                  

Во всех странах основные принципы, заложенные в основу бюджетной политики достаточно схожи. Они декларируют единство, полноту, реальность, самостоятельность. Однако реализация всех этих принципов на практике не обеспечивается.

2.  Подготовка бюджетов

Анализ  бюджетного законодательства  показывает, что во всех странах подготовка бюджета  осуществляется по схожим алгоритмам.  Рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется сверху вниз по бюджетной системе государства. Объем любого нижестоящего бюджета утверждается после определения планового объема вышестоящим органом и норматива отчислений от государственных налогов и доходов в нижестоящий бюджет. В целом процесс подготовки бюджетов строго централизован и определяющую роль играют Министерства финансов.

Определенное сходство в процедурах подготовки бюджетов наблюдается в  Казахстане и Кыргызстане, где на центральном и местных уровнях для подготовки республиканского и местных бюджетов создаются специальные бюджетные комиссии. 

Также похожи процедуры подготовки бюджетов в Узбекистане и Таджикистане.

В Казахстане процедуры подготовки бюджета определены в Законе «О бюджетной системе» и Правилах разработки проектов республиканского и местных бюджетов, утвержденных Постановлением Правительства.

Президент, местные исполнительные органы областей, городов Алматы и Астана, районов (городов) образуют соответственно республиканскую бюджетную комиссию и  бюджетные комиссии областей, городов Алматы и Астана, районов (городов), определяют задачи и порядок их работы.

Республиканская и местные бюджетные комиссии осуществляют свою деятельность на постоянной основе. План - график работы бюджетной комиссии устанавливается согласно срокам, определенным в Правилах разработки республиканского и местных бюджетов.

Для разработки и уточнения республиканского и местных бюджетов соответствующие  бюджетные комиссии определяют прогнозные показатели государственного, республиканского и местных бюджетов на трехлетний период; определяют лимиты расходов на предстоящий период; рассматривают и подготавливают предложения по государственным и отраслевым программам, экономическим и социальным программам развития территорий. Основой для разработки проектов бюджетов на предстоящий год и долгосрочного планирования показателей государственного бюджета являются индикативный план социально-экономического развития, утверждаемый Правительством, экономические и социальные программы развития территорий, утверждаемые местными представительными органами, с учетом ежегодного послания Президента к народу Казахстана.

Разработка  проекта республиканского бюджета  предполагает следующий алгоритм.

1. Для разработки проекта республиканского бюджета Президент образует бюджетную комиссию. Председателем Бюджетной комиссии является премьер-министр, в составе комиссии – два вице-премьера, а также министры финансов, экономики, юстиции, председатель Национального банка, три вице-министра финансов, руководитель канцелярии Премьер-министра и представители обеих палат Парламента.
2. Министерство финансов разрабатывает прогнозные показатели государственного бюджета на предстоящий трехлетний период и вносит на рассмотрение в бюджетную комиссию.
3. На основе предложений центральных государственных органов Министерство финансов вносит на одобрение в бюджетную комиссию перечень местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем году.
4. Акимы областей, городов Астаны и Алматы предоставляют в Министерство финансов на согласование следующие прогнозные показатели: поступления в бюджеты; лимит долга местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы на конец года; объем расходов на погашение и обслуживание долга местных исполнительных органов.
5. Администраторы республиканских бюджетных программ вносят в Министерство финансов бюджетные заявки.
6. Министерство финансов на основе показателей индикативного плана социально-экономического развития, а также с учетом согласования им прогнозных показателей бюджетов областей, городов Астаны и Алматы, бюджетных заявок администраторов республиканских бюджетных программ определяет и вносит на рассмотрение бюджетной комиссии следующие показатели проекта республиканского бюджета:

• объемы поступлений в республиканский бюджет;

• объемы расходов и кредитования республиканского бюджета по администраторам республиканских бюджетных программ на уровне программ (подпрограмм);
• размер дефицита (профицита) республиканского бюджета;
• лимит долга местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы на конец соответствующего финансового года.

7. Бюджетная комиссия рассматривает показатели проекта республиканского бюджета, обоснования администраторов республиканских бюджетных программ, разногласия по прогнозам местных бюджетов, внесенные акимами областей, городов Астаны и Алматы, и вырабатывает предложения о внесении проекта республиканского бюджета на рассмотрение в Правительство.

8. Министерство финансов с учетом предложений бюджетной комиссии разрабатывает и предоставляет в Правительство проект закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и прогнозные показатели государственного бюджета на предстоящий трехлетний период.
9. После одобрения Правительством проекта закона о республиканском бюджете на соответствующий год Министерство финансов направляет акимам областей, городов Астаны и Алматы согласованные прогнозные показатели для разработки соответствующих местных бюджетов.

Проекты местных бюджетов разрабатываются  аналогично. Акимы областей, городов Астаны и Алматы также образуют бюджетные комиссии, которые рассматривают и вырабатывают предложения о предоставлении на согласование в Министерство финансов основных  прогнозных показателей. Администраторы местных бюджетных программ вносят бюджетные заявки в соответствующую бюджетную комиссию. Бюджетные комиссии областей формируют и предоставляют на одобрение акима основные прогнозные показатели проекта местного бюджета.

Затем местные исполнительные органы областного уровня с учетом предложений бюджетной комиссии разрабатывают проекты соответствующих местных бюджетов, доводят до акимов районов, городов согласованные прогнозные объемы поступлений в бюджеты районов, городов и до 1 сентября предоставляют прогнозы бюджетов в Министерство финансов.

В Кыргызстане республиканский бюджет составляется и исполняется Правительством, местные бюджеты - местными государственными администрациями, органами местного самоуправления и айыл окмоту. Республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами.

Порядок составления, рассмотрения, утверждения  и исполнения республиканского бюджета  определяется Законом, а местных  бюджетов - другими законами Кыргызской Республики и решениями соответствующих  кенешей в рамках законодательства.

Решением  Правительства создается бюджетная  комиссия, в состав которой входят министр финансов, представители  Аппарата Премьер-министра и отдельных  отраслевых министерств, государственных  комитетов и административных ведомств, представители Собрания народных представителей и Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Национального банка, областных государственных администраций и местного самоуправления г. Бишкек. В компетенцию комиссии входит осуществление общегосударственной политики в области доходов и расходов бюджета и в отношении дефицита бюджета, а также государственное планирование и контроль за исполнением бюджета. Аналогичные бюджетные комиссии создаются на каждом уровне государственной власти; область, район, город и айыл окмоту.