Принципы независимости аудита и аудиторов

Однако  финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также  банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий  круг контрольных органов, чем перечисленный  в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные  мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов  исполнительной власти, а также Центральным  Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и  осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса  некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная Палата РФ является конституционным  органом государственного финансового  контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11 января 2005 года N 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Задачи Счетной палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Отметим, что именно Счетную Палату РФ многие специалисты считают высшим органом  государственного внешнего финансового  контроля в государстве. Это обусловлено  тем, что она обладает конституционным  статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти, и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной Палаты С.В. Степашин аргументировал необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная Палата является реально независимой в системе органов государственной власти.¹³ В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной Палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная Палата должна действовать от имени и в интересах всего общества¹⁴.

Однако  вопрос придания какому-либо органу статуса  высшего контрольного органа в государстве  до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду с Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля. Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703).¹⁵ Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля. Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности.¹⁶ Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.

2.2 Место и роль Счетной палаты  РФ в системе государственных  органов финансового контроля  РФ

Организационно правовой статус Счетной палаты РФ

Конституция РФ 1993 года закрепила создание в  России специализированного¹⁷ органа для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ, для этого Совет Федерации и Государственная Дума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Такой закон появился 11 января 1995 г., федеральный закон N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Два этих нормативных акта и определяют статус и полномочия Счетной палаты РФ, предопределяя ее место и роль в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации. Создание других контрольных органов действующая Конституция РФ не предусматривает. Кроме того, важно помнить, что различия в правовом статусе органов государственной власти отчасти предопределены формой акта, этот статус определяющего, и правовым статусом издавшего этот акт органа. Создаваемая Федеральным Собранием РФ, Счетная палата РФ является единственным контрольным органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Исходя из этого, обоснованной выглядит точка зрения В.Г. Панскова, в прошлом аудитора Счетной палаты РФ, который называет Счетную палату РФ высшим, постоянно действующим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации.¹⁸ Логичной выглядит и позиция В.З. Шевлокова, который писал, что для обеспечения независимости финансовому контролю, необходимо поставить орган государственного финансового контроля в совершенно особое положение среди остальных высших органов государства.¹⁹ Поэтому правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов.

Правовые и организационные  гарантии независимости и компетентности Счетной палаты РФ

Важнейшей предпосылкой объективности и эффективности  любого контроля является независимое  положение осуществляющего его  субъекта. Статья 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» гласит, что Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Термин «подотчетный» в данном случае не указывает на несамостоятельность или какую-либо зависимость Счетной палаты РФ от Федерального Собрания РФ. Данный термин вызван обязанностью Счетной палаты РФ предоставлять палатам Федерального Собрания отчет о ходе исполнения федерального бюджета, однако в федеральном законе «О Счетной палате РФ» подчеркивается, что «в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью». Более того, сама процедура формирования состава Счетной палаты РФ, стоящие перед ней задачи и круг ее полномочий убедительно свидетельствуют о независимости, от какого бы то ни было органа государственной власти в Российской Федерации. Счетная палата РФ состоит из Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, 12 аудиторов, а также Аппарата Счетной палаты РФ. Председатель Счетной палаты РФ и половина состава аудиторов назначается и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину аудиторов назначает и освобождает от должности Совет Федерации. Постановление о назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов, а срок полномочий Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ составляет 6 лет.²⁰ Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. В свою очередь, поручения и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или Государственной Думы подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ, они же могут постановить провести внеплановые контрольные мероприятия. На запросы депутатов палат Федерального Собрания РФ Счетная палата РФ дает официальные заключения и ответы. Как видно из всего вышеперечисленного, Счетная палата РФ при осуществлении контрольной деятельности очень тесно взаимодействует с палатами Федерального собрания РФ, но ни в коем случае не зависит от них. Особенно тесное взаимодействие осуществляется с Государственной Думой. По согласованию с ней Счетная Палата РФ вправе приостановить операции по счетам проверяемой организации при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегии Счетной палаты РФ.²¹ Данные полномочия, наряду с представлениями и обязательными предписаниями Счетной палаты РФ является важнейшей гарантией ее независимости и возможности эффективно осуществлять возложенные на нее законом функции. Более того, существует целый ряд других правовых гарантий организационной и функциональной независимости Счетной палаты РФ. Так расходы на содержание Счетной палаты РФ и средства финансирование ее деятельности выделяются отдельной строкой в федеральном бюджете в рамках утвержденных бюджетных назначений вне зависимости от исполнительной власти. К правовым гарантиям деятельности Счетной палаты РФ следует отнести также то, что в федеральных законах «О Федеральном бюджете» на соответствующие годы определяется, что средства федерального бюджета, израсходованные получателями незаконно или не по целевому назначению, подлежат возвращению по предписаниям Счетной палаты РФ. Деятельность Счетной палаты РФ не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы, а заключения Счетной палаты РФ не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации по вопросам ее ведения.

Основные направления  деятельности Счетной палаты РФ

Разобравшись  в правовом статусе Счетной палаты РФ, следует прейти к рассмотрению той деятельности, ради которой она  собственно и была создана. Центральное  место Счетной палаты РФ среди  органов государственного финансового  контроля продиктовано в том числе и теми задачами, которые призвана решать Счетная палата РФ. Данный круг задач пределен в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Он включает в себя:

- организацию  и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение  эффективности и целесообразности  расходов государственных средств  и использования федеральной  собственности;

- оценку  обоснованности доходных и расходных  статей проектов федерального  бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов;

- финансовую  экспертизу проектов федеральных  законов, а также нормативных  правовых актов федеральных органов  государственной власти, предусматривающих  расходы, покрываемые за счет  средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ  выявленных отклонений от установленных  показателей федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов и подготовка предложений,  направленных на их устранение, а также на совершенствование  бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное  представление Совету Федерации  и Государственной Думе информации  о ходе исполнения федерального  бюджета и результатах проводимых  контрольных мероприятий.²²

В процессе реализации этих задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это в свою очередь предусматривает:

- организацию  и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение  комплексных ревизий и тематических  проверок по отдельным разделам  и статьям федерального бюджета,  бюджетов федеральных внебюджетных  фондов;

- экспертизу  проектов федерального бюджета,  законов и иных нормативных  правовых актов, международных  договоров Российской Федерации,  федеральных программ и иных  документов, затрагивающих вопросы  федерального бюджета и финансов  Российской Федерации;

- анализ  и исследование нарушений и  отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет  Федерации и Государственную  Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию  бюджетного законодательства в  целом;

- подготовку  и представление заключений в  Совет Федерации и Государственную  Думу по исполнению федерального  бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов в отчетном  году;

- подготовку  и представление заключений и  ответов на запросы органов  государственной власти Российской  Федерации.

Таким образом, хотя Счетная палата РФ является специализированным контрольным органом, она вправе осуществлять и другие виды деятельности. Однако, основным видом деятельности Счетной палаты РФ является именно контрольно-ревизионная деятельность.

Подобное  заключение можно сделать из определения  финансового контроля и поставленных перед Счетной палатой РФ задач. Финансовый контроль - это основанная на нормах финансового права, система мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины, законностью и достоверностью финансовых операций, порядком и формирования и использования федерального и регионального бюджета, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств РФ, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга. Профессор А.Н. Козырин в свою очередь определяет финансовый контроль как «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных (а в ряде случаев и негосударственных) органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».²³ Таким образом, финансовый контроль по своей сути является очередностью действий (или совокупностью мероприятий) ориентированной на результат - предотвращение нарушений при осуществлении государством финансовой деятельности. Какие предусмотренные законом виды деятельности контрольных органов при этом будут произведены, является уже скорее второстепенным вопросом. Иными словами, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются дополнительными и вспомогательными по отношению к деятельности контрольно-ревизионной.

Кроме того, является очевидным, что для представления  заключения по исполнению федерального бюджета в палаты Федерального Собрания РФ необходимо вначале это исполнение проверить. Аналогично анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном  процессе нельзя провести, предварительно не выявив эти нарушения в результате контрольно-ревизионных действий. Экспертизу проектов федерального бюджета невозможно провести без информации о выявленных в предыдущие годы нарушениях. В материалах, размещенных на официальном сайте Счетной палаты РФ, указывается, что именно проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

Таким образом, все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ, тесно связаны  между собой и являются по своей  сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач  и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палаты РФ, как специализированным государственным  контрольным органом. Однако именно такой вид деятельности Счетной палаты РФ как контрольно-ревизионная деятельность обеспечивает непосредственное выполнение этим органом, возложенных на него функций.

Об этом свидетельствует и статистика деятельности Счетной палаты РФ. Так всего за 1995-2004 годы Счетная палата РФ провела 3857 контрольных мероприятий (для  сравнения в 1996 году - 276, в 2004 году - 487), которыми было охвачено 16815 объектов. В 1995-2004 годах было проведено 415 заседаний  Коллегии Счетной палаты РФ, рассмотрено 5787 вопросов, в том числе 2941 - по результатам  контрольных мероприятий (для сравнения  в 1995 году - 46, в 2004 - 357). К 2004 году контрольно-ревизионная  деятельность являлась основным видом  деятельности Счетной палаты РФ. Она  осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной  палаты РФ, в соответствии с планом работы, утверждаемым Коллегией Счетной  палаты РФ. По результатам контрольных  мероприятий в 1995-2004 годах Счетной  палатой было направлено органам  государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, возбуждено 702 уголовных дела. Приведенные данные показывают не только динамику роста значимости контрольных мероприятий в работе Счетной палаты РФ, но и свидетельствуют о качестве их проведения, так как полнота картины выявленных нарушений позволила практически по всем фактам нарушений возбудить уголовные дела. Кроме того, выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил (в эквивалентном измерении) 905,61 млрд. рублей (в 1996 году - 44,09 млрд. рублей, в 2004 - 116,0 млрд. рублей). За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. рублей, из них в 2004 году - 20,0 млрд. рублей. Таким образом, контрольно-ревизионная деятельность является не только самой часто осуществляемой, но и наиболее «полезной» для государства в целом.