Принципы независимости аудита и аудиторов

Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации

На основании  соглашения о сотрудничестве между  МИТиС РФ и Счетной палатой РФ стороны осуществляют обмен технической документацией и научно-технической информацией, оказание помощи при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и при реализации проектов в области информационных и коммуникационных технологий, экспертизу проектных и технологических решений. А также стороны данного соглашения осуществляют обмен данными между информационно-телекоммуникационной системой Счетной палаты РФ и системой поддержки реализации приоритетных национальных проектов в области информационных и коммуникационных технологий.

Счетная палата РФ во взаимодействии с Мининформсвязи России осуществляет разработку и реализацию программ и проектов в области ИКТ, реализуемых Счетной палатой с использованием собственных ресурсов, оказывает консультации, разрабатывает рекомендации, готовит предложения и проводит экспертизу проектов в области информационных и коммуникационных технологий. Также Счетная палата РФ:

- привлекает  специалистов Мининформсвязи России с целью получения консультационной, экспертной и иной поддержки при реализации указанных программ и проектов,

- принимает  участие в разработке методологии  и внедрении аудита информационных технологий,

- участвует  в изучении уровня информатизации  и учете государственных информационных  ресурсов, создаваемых за счет  средств федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных  фондов.

МВД, ФСБ, Генеральная прокуратура  РФ

Особо следует  отметить соглашения о сотрудничестве, заключенные между Счетной палатой  РФ и министерством внутренних дел  РФ, Генеральной прокуратурой РФ и  Федеральной службой безопасности РФ с другой. Суть этих соглашений сводится к:

- обмену  представляющей взаимный интерес  информацией о событиях и фактах, связанных с незаконным использованием  средств федерального бюджета  и средств бюджетов федеральных  внебюджетных фондов,

- обмену  опытом работы и содействию  в повышении квалификации кадров в том числе путем организации стажировок,

- планирование  и осуществление скоординированных  мероприятий, направленных на  предупреждение, пресечение и выявление  правонарушений,

- обмен  нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями, литературой  по вопросам предупреждения, пресечения  и выявления правонарушений, связанных  с незаконным использованием  средств федерального бюджета  и средств бюджетов федеральных  внебюджетных фондов.

Особенность соглашений с данными «силовыми» ведомствами состоит в том, что  последние наделены полномочиями передавать материалы дел по фактам выявленных Счетной палатой РФ нарушений непосредственно в суд. А тот уже в свою очередь вправе установить виновных лиц и применить к ним предусмотренные законом санкции. В связи с этим, важно подчеркнуть, что Счетная палата РФ не является карательным органом и не обладает правом самостоятельно применять в отношении нарушителей санкции. Она даже не может напрямую обратиться в суд по факту выявленных нарушений, и вынуждена прибегать к помощи указанных «посредников».

Другие органы финансового  контроля

Что касается остальных государственных органов  финансового контроля, то в отсутствии соглашений о совместной деятельности со Счетной палатой РФ и законодательного регулирования их взаимоотношений, каждый из этих органов осуществляет контрольные полномочия в пределах своей компетенции.

Так Правительство  РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, представляет Государственной Думе отчет о его исполнении. Кроме  того, Правительство РФ осуществляет единую политику в области государственных  финансов, денег и кредита, контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. Правительство  РФ и Главное контрольное управление Президента РФ дают поручения по проведению последующего государственного финансового  контроля Министерству финансов РФ.

Министерство  финансов Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной  и налоговой политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере других федеральных  органов исполнительной власти. К  основным задачам Министерства финансов РФ в этой сфере относятся: разработка проекта федерального бюджета и  обеспечение исполнения федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; осуществление внутриведомственного государственного финансового контроля. Министерство финансов РФ осуществляет также внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство финансов РФ может осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Оно организует финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной  сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная  служба страхового надзора - контроль за соблюдением страхового законодательства. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля.⁴²

Следует сказать, что вышеперечисленные  соглашения о совместной деятельности между Счетной палатой РФ и  государственными органами финансового  контроля к сожалению являются скорее исключением из общих правил. Хотя без подобных соглашений очень сложно разграничить компетенцию и полномочия Счетной палаты РФ с другими органами государственного финансового контроля. Так если проанализировать положения ФЗ «О Счетной палате РФ» и Постановление Правительства РФ N 198, посвященное вопросам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, то может сложиться впечатление, что полномочия вышеупомянутой службы значительно шире, чем у Счетной палаты РФ. Однако это противоречит статусам этих двух федеральных контрольных органов.

К сожалению, большинство контрольных органов  предпочитает не координировать свою деятельность со Счетной палатой  РФ, а «тянуть одеяло на себя», как  это до недавнего времени делало Министерство финансов РФ. Их противостояние со Счетной палатой РФ привело к тому, что эти две организации фактически конкурировали и вступали между собой в ожесточенную полемику в сфере оценки правильности расходования бюджетных средств.⁴³

2.4 Организационно-правовые основы  деятельности ФС ФБН и место  ФС ФБН в системе органов  государственного финансового контроля

Для характеристики роли Росфиннадзора в системе федеральных органов государственного финансового контроля необходимо составить представление об истории возникновения Службы, о ее правовом статусе, а также о взаимосвязи и взаимодействии ФС ФБН с другими органами государственной власти. Стоит отдельно сказать о взаимодействии в рамках системы органов финансового контроля, а также об отношениях с другими органами государственной власти, которые, так или иначе, оказывают влияние на деятельность Службы.

В первую очередь, обратимся к вопросам создания Росфиннадзора. Служба была образована в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314.⁴⁴ ФС ФБН была создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях  более эффективного осуществления  контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФС ФБН  находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим, нередко возникает  вопрос о степени независимости  Службы и самостоятельности реализации ее функций. Некоторые авторы предполагают, что ФС ФБН осуществляет внутриведомственный  контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства.⁴⁵ С нашей точки зрения, такая позиция представляется необоснованной, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации, органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственного власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа. Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФС ФБН, однако это представляется важным для любой организации. Таким образом, нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.

Переходя  к вопросам взаимоотношений Службы с иными органами государственной  власти, заметим, что в этой сфере  возникает множество проблем. Ввиду  отсутствия ясной и четко урегулированной  системы органов финансового  контроля, существуют как пробелы  в некоторых сферах, так и напротив, дублирование функций различными органами.

Наибольшие  проблемы, по нашему мнению, возникают  в ходе функционирования и взаимодействия ФС ФБН и Счетной Палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных  чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними.⁴⁶ Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная Палата, как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФС ФБН. В настоящее время взаимодействие происходит, в основном, в виде согласования проектов планов контрольно-ревизионной работы на очередной год; проверки и ревизии могут распределяться по времени, чтобы два органа не действовали одновременно.

Представляется  чрезвычайно важным взаимодействие ФС ФБН и Министерства финансов РФ (Министерство). В связи с тем, что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное  регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается, в основном, на Министерство. Для обеспечения  эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то, что ФС ФБН находится в ведении Министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 года, состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти.

Одной из ключевых задач является регулирование  вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным Казначейством. Федеральное Казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как ФС ФБН, в основном, осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.

Что касается функции ФС ФБН по валютному контролю, то она подразумевает тесное взаимодействие Службы с Правительством РФ, с Центральным  Банком РФ, таможенными и налоговыми органами. Здесь вновь возникает проблема надлежащего нормативно-правового регулирования отношений между ними.

Важно также  урегулировать вопросы взаимоотношений  Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой), иными правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок ФС ФБН передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру и Министерство внутренних дел, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды. Вопросы взаимодействия регулируются, в частности, Приказом Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717,⁴⁷ который, однако, нуждается во внесении изменений, связанных с реформированием системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, ФС ФБН в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные  полномочия в финансово-бюджетной  сфере. Сложно сделать однозначный  вывод о ее роли в системе органов  финансового контроля федерального уровня. Отметим, что деятельность Росфиннадзора распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сфере (о соответствующих функциях и полномочиях речь пойдет ниже). ФС ФБН обладает уникальным набором задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.