Возникновение бюджета связано с зарождением и формированием

Всего за три года значительный профицит сменился практически сбалансированным бюджетом. Период 2008—2010 гг. в России с макроэкономической точки зрения во многих отношениях стал переломным. Он характеризуется  изменением объективных условий развития российской экономики, так и поворотом в характере политики правительства.

Во-первых, как ожидается, быстрый рост цен на мировых рынках сырья сменится их снижением. Цены на нефть по прогнозам, снизятся до 50 дол./бар. к 2010 г.

Во-вторых, отставание добычи и экспорта углеводородов  от роста российской экономики примет хронический характер.

Несмотря  на это, взрывное расширение притока  иностранного капитала вызовет дальнейшее реальное укрепление рубля, сокращающее  удельный вес экспортноориентированных отраслей в ВВП. В итоге размеры  нефтегазового комплекса, включая  добычу, переработку и транспортировку, стабилизируются на уровне 210—220 млрд. дол., а его доля в ВВП будет быстро падать: с 23% в 2006 г. До 13% в 2010 г. Соответственно, расчетная величина природной ренты в нефтегазовом секторе сократится почти вдвое — с 19,1% ВВП в 2006 г. до 10,6% ВВП в 2010 г., как и изъятие нефтегазовой ренты в бюджетную систему (см. График).[16]

Резкое  сокращение удельного веса нефтегазового  комплекса повлечет за собой значительное падение суммарных бюджетных доходов. Это объясняется проведенным в ходе налоговой реформы перераспределением налоговой нагрузки, которая в итоге оказалась в нефтяном секторе более чем вдвое, а в газовом секторе — в полтора раза выше, чем в остальной экономике.

Сокращение  нефтегазовых поступлений не может  быть компенсировано за счет других источников, так что суммарные доходы федерального и расширенного бюджета в 2008—2010 гг. снизятся на 5,4% ВВП.

Драматическое падение нефтегазовых доходов бюджета будет сопровождаться противоречивыми изменениями в управлении ими.

Преобразование  стабилизационного фонда в резервный  фонд и фонд будущих поколений  в 2008 г. означает переход к значительно  более жестким бюджетным правилам. В особом режиме теперь будут управляться не два основных нефтяных налога (НДПИ и экспортные пошлины на сырую нефть), а все пять основных нефтегазовых налогов, кроме налога на прибыль. Кроме того, изменится принцип разделения нефтегазовых доходов на расходуемые и сберегаемые. До сих пор сберегались дополнительные (по сравнению с базовой ценой на нефть) поступления двух основных налогов. Величина расходуемых средств менялась при этом в зависимости от цен на нефть и газ. По новым правилам величина расходуемых средств, называемая «нефтегазовым трансфертом», фиксируется в размере 3,7% от ВВП и не будет зависеть от цен на углеводороды. В целом реформа стабилизационного фонда представляет собой переход от краткосрочного частичного сглаживания использования нефтегазовых доходов к их полному долгосрочному сглаживанию. Вместе с тем на переходный период в 2008—2010 гг. нефтегазовый трансферт будет превосходить как установленные стандартные размеры, так и расчетную величину за предыдущие годы.

Если  в 2007 г. сбережение нефтегазовых поступлений достигало 7,5% ВВП, то в 2008—2010 гг. оно составит менее 1% ВВП. Сочетание роста расходов федерального бюджета со снижением доходов приведет к быстрому — всего за три года — переходу от значительного профицита (7,4% ВВП) к практически сбалансированному бюджету.

Основное  увеличение расходов связано с увеличением  госинвестиций, формированием государственных  корпораций, капитализацией институтов развития и пр. За этим стоит намерение  стимулировать развитие несырьевых секторов через расширение базы роста экономики и пополнение бюджета. Имея в виду низкую результативность госинвестиций в прошлом, сейчас взят курс на их реализацию в рамках частно-государственного партнерства (ЧГП). Тем не менее, остаются опасения, что дополнительные расходы, ослабив долгосрочную макроэкономическую стабильность, не решат поставленных задач. Ряд международных исследований выявил, что государственные инвестиции и другие меры поддержки ускоряют рост экономики, если качество государственных институтов сравнительно высокое, но не дают эффекта при их низком качестве, что характерно в настоящее время для России.

Международный опыт также свидетельствует, что  ЧГП могут внести существенный вклад  в развитие инфраструктуры, однако в ряде случаев ослабляют стабильность, создавая значительные скрытые бюджетные обязательства.

Расчеты показывают, что и после 2010 г. тенденция  сокращения бюджетных доходов сохранится. Если взять за основу прогноз средней  цены на нефть Агентства энергетической информации США — примерно 45 дол./бар. в 2011—2020 гг. (в пересчете на марку «Юралс»), то доходы федерального бюджета могут снизиться к 2020 г. до 16,5% ВВП, в том числе не-нефтегазовых доходов — до 13,4% ВВП. На величину нефтегазового дефицита с 2008 г. установлено жесткое ограничение — он не может превышать 4,7% ВВП, то есть чистые заимствования не должны превосходить 1% ВВП. Прогнозируемая предельная величина расходов стабилизируется тогда на уровне около 18% ВВП. Таким образом, после 2010 г. предстоит перейти от этапа быстрого наращивания бюджетных расходов к этапу их постепенного сокращения. При этом следует учитывать растущие потребности финансовой поддержки пенсионной системы. Хотя ей не грозит формальная невозможность выполнить свои обязательства, однако с социальной точки зрения слишком большой разрыв между уровнем трудовых пенсий и зарплаты неприемлем.

Это соотношение  в последние годы падало: с 32,0% в 2002 г. до 25,8% в 2007 г. Для предотвращения чрезмерного дальнейшего падения  федеральный бюджет предусматривает  увеличение трансфертов на трудовые пенсии на 0,7 п.п. к 2010 г.

Расчеты показывают, что для поддержания  данного соотношения хотя бы на уровне 2007 г. в 2020 г. потребуется дальнейшее увеличение трансфертов Пенсионному  фонду еще на 2,2% ВВП.

Приведенные оценки ясно говорят об острой необходимости перехода от «экстенсивной» к «интенсивной» политике госрасходов. На экстенсивный характер последних тенденций указывает не только быстрое наращивание расходов, но и, например, содержание национальных проектов в здравоохранении и образовании, где выделение дополнительных ресурсов не сопровождалось заметным прогрессом в проведении реформ. Между тем дополнительные ресурсы без улучшения институциональной среды не обеспечивают повышения качества общественных услуг, тогда как реформирование механизмов работы госсектора позволяет решить эту задачу без увеличения расходов.

Задача-максимум состоит в том, чтобы не просто сдержать дальнейшее увеличение бюджетных  расходов, но и довести накопления фонда будущих поколений до размеров, позволяющих решать проблемы пенсионной системы за счет инвестиционного дохода от размещения фонда.

Если  не будет решена задача повышения  эффективности госсектора, то останутся  два равно непривлекательных  варианта. Ограничения на суммарные  расходы будут вести к постепенной  деградации социальной сферы. Чтобы этого не допустить, власти могут отказаться от установленных жестких бюджетных правил, увеличив заимствования и используя больше нефтегазовых накоплений. Однако такая политика лишь отсрочит на некоторое время необходимость выбора — проведение серьезных реформ или сдерживание расходов. Кроме того, поддержание высоких расходов создает серьезные макроэкономические риски: в случае неожиданного ухудшения внешней конъюнктуры либо изменения готовности инвесторов кредитовать правительство, оно не сможет в полном объеме выполнять свои обязательства.

Таким образом, правительство стоит перед  серьезным вызовом. В случае успеха макроэкономические и социальные условия  для развития будут оставаться благоприятными, неспособность же привести качество работы госсектора в соответствие с повышенными требованиями поставит под сомнение перспективы дальнейшего развития экономики.[17]

Правительство России 21 сентября  одобрило проект бюджета. Документ еще раз показал: Россия в бюджетной политике идет своим, особенным путем, не похожим ни на какой другой.

В бюджетной  политике разных стран сейчас можно  обнаружить две модели. Развитые страны упорно снижают свои бюджетные дефициты в основном за счет экономии госсредств, а в редких, кризисных случаях (Греция, Португалия, Испания) — и за счет аккуратного повышения налогов. Наоборот, страны, получающие сверхдоходы от высокой цены нефти, резко увеличивают бюджетные траты — в основном социальные и расходы на инфраструктуру.

У России оказался свой путь — между первыми и вторыми. Во-первых, растет бюджетный дефицит и особенно — бюджетные обязательства будущих лет, ведущие к росту расходов. Но пока дефицит низок, как и госдолг, рынки не требуют от России никаких чрезвычайных мер по сокращению дефицита. Тем не менее правительство обсуждает повышение с 2013 года страховых взносов с оплаты труда до 34%, видимо, чтобы продемонстрировать окончательное торжество премьерско-президентского дуумвирата над экономической логикой. Роста дефицита, однако, это не остановит.

Как развитые страны борются с бюджетным дефицитом, видно из опубликованного только что МВФ очередного бюджетного монитора. И развитые, и развивающиеся страны сокращают бюджетные дефициты. Россия, как видно из приведенной ниже таблицы, едва ли не единственная из входящих в мониторинг фонда страна, у которой в 2012 году дефицит не уменьшится, а вырастет (небольшой рост ожидается еще в Бразилии). Образец фискальной дисциплины — Германия. Именно быстрое сокращение дефицита дает немцам право «учить» греков.

Некоторые страны предпринимают не только попытки  сбить текущий дефицит, но и устанавливают  правила, которые не позволят правительствам нерасчетливо тратить в будущем. Так, введение бюджетных правил анонсировано в Испании, причем они будут применяться и к центральному правительству, и к муниципалитетам. Ирландия учредила независимый Консультативный бюджетный совет, который будет оценивать устойчивость бюджетной политики. Примерно то же делают Португалия и Латвия.

Борясь  с бюджетным дефицитом, страны стараются не забывать об экономическом росте. Так, бывшая еще десятилетие назад образцом для российских лидеров Португалия понижает ставки налогов, уплачиваемых с зарплаты. А чтобы бюджет не понес потерь, повышает НДС. Ожидаемый эффект: снижение экспортных цен благодаря уменьшению трудовых издержек (при экспорте НДС не уплачивается) и рост цен на импорт. Такая налоговая настройка — неплохой заменитель девальвации в условиях, когда страна не может понизить курс своей валюты, повышая тем самым конкурентоспособность отечественных товаров.

Совсем  другая история с бюджетами стран, добывающих нефть (28 государств, включая  Россию). По расчетам US Energy Department, только страны ОПЕК получат в этом году более $1 трлн нефтедолларов (среднегодовая  цена превысит $100/барр). Сырьевые доходы всех 28 стран могут достичь 30% не-нефтяного ВВП, подсчитал МВФ. Столько же получили эти страны в 2007-м, а чуть больше — лишь в рекордном 2008-м, когда цена нефти чуть не достигла $150 за баррель. Соответственно, у этих стран ухудшается бюджетный баланс (доходы бюджета без учета нефтяных в отношении к не-нефтяному ВВП). За 2007-2011 годы этот показатель, по расчетам МВФ, вырастет примерно с 18% до 25%. Нефтедобытчики в целом впервые с 2008-го сведут свои бюджеты с небольшим профицитом, прогнозирует МВФ. Но он будет раз в 5 ниже профицита того года — это означает, что у нефтяных стран сейчас меньше «подушка безопасности» на случай удешевления нефти.

Вера  в устойчивый рост цены нефти позволила  добывающим странам резко увеличить  расходы, особенно социальные и на инфраструктуру. Этот рост тем больше, чем слабее в этих странах бюджетные институты. Например, Саудовская Аравия потратит на поддержку бедняков и религиозных организаций $43 млрд и создаст 60 000 новых рабочих мест в МВД, жителям Кувейта начиная с января обеспечена бесплатная еда на год, а алжирским госслужащим — 34%-ное повышение зарплаты, рассказывает прекрасную сказку Bloomberg. ОАЭ прокладывают электросети к городам, расположенным в пустыне. Послереволюционные правительства Туниса, Египта и Ливии идут на масштабный рост соцрасходов, чтобы оправдать свое существование. То же делают Йемен и Сирия. Весной в Саудовской Аравии власти исключили всякую возможность волнений, повысив зарплаты на 15% и заплатив («по-гречески») 2 дополнительных оклада.

Bloomberg верно  подметил общий тренд: если  в прошлые годы нефтедоллары  арабских шейхов шли на покупку  футбольных клубов, Porsche и строительство островов в океане, то нынешние, послереволюционные траты, имеют более социальный характер. Страны Персидского залива много тратят на жилищное строительство. В конечном счете все эти расходы выливаются в рост потребительского спроса — так, General Motors говорит о полуторакратном росте продаж в Саудовской Аравии. Но есть и более утонченные примеры: страны Залива наращивают финансирование университетов, а Нигерия учредила стабилизационный фонд, фонд будущих поколений и инфраструктурный фонд. Это не единственная нигерийская рифма с Россией: в африканской стране есть и своя «Стратегия-2020» (см. здесь, а его финансовую часть — тут).