На этом фоне происходящее с бюджетной политикой  в России четко показывает ее вечное промежуточное положение между  развитыми и развивающимися странами (сам проект бюджета см. здесь). Вроде бы бюджетный дефицит некритичный — всего 0,7 трлн рублей при расходах 12,7 трлн. По сравнению с летними расчетами доходы выросли на 1,2 трлн, а расходы — на 0,4 трлн. Но этот дефицит — явное ухудшение бюджетной ситуации на фоне более чем вероятного исполнения бюджета с профицитом в этом году (профицит за январь-август – 2,3% ВВП). И для дефицита нет никаких поводов: правительство ожидает, что нефть и дальше будет стоить около $100.

Понятно, что текущая бюджетная ситуация России очень хороша. Плохо другое — правительство четко встало на путь бесконечного наращивания расходов. Предполагается очень много трат: 20-триллионная программа по закупке вооружений, 5,5-триллионная программа по развитию Северного Кавказа с госгарантиями частным инвесторам, строящим на опасной территории курорты… И главная проблема, конечно, — неустойчивость пенсионной системы. Не дожидаясь обсуждения пенсионной реформы, правительство решило вернуть 34%-ную ставку взносов. Это не только специальное, изощренное издевательство правительства над Кремлем (в законопроекте заложена еще одна беспрецедентная шпилька — 3,3 млрд рублей на ремонт зданий на Старой площади планируется получить за счет продажи части дачного комплекса управделами президентом «Лесные дали» в поселке Успенское).

Ежегодное изменение ставок платежей с фонда оплаты труда — случай в мировой экономической политике беспрецедентный. Что после этого говорить о доверии, деловом климате и т. д. Российский пример, несомненно, вошел бы в учебники по экономической политике. Да, к счастью, назидательная сила данного казуса не слишком велика: что ставку важнейшего налога, определяющего издержки и прибыль предприятий, нельзя менять раз в год, понимают на всех континентах.

2.2 Российской  бюджетной реформе был дан  хороший старт. Однако сегодня  на пути ее эффективной реализации возникает немало проблем, что заметно замедляет ход реформы и нарушает заранее намеченные временные рамки. Значит ли это, что реформа обречена на неудачу? Эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами» уверены, что для эффективной реализации реформы важно не детальное соблюдение заранее подготовленного плана, а четкое сохранение последовательности действий.  
Питер БРУК,  
эксперт проекта «Совершенствование управления государственными расходами»  
 
В статьях «Реформа бюджетного процесса: достижения и перспективы» («Бюджет» № 1, 2006) и «Реформа бюджетного процесса в РФ: дальнейшие шаги» («Бюджет» № 2, 2006) эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами» уже писали о том, что для логического завершения бюджетной реформы еще необходимо предпринять ряд важных шагов. Это связано с тем, что бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, мониторинг результатов и оценку результативности. Однако успешному осуществлению данных мероприятий мешает отсутствие взаимной координации отдельных составных частей программы преобразований общественного сектора, которая, как известно, охватывает помимо бюджетной административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и др.  
И в этом опыт России не уникален. С подобными проблемами часто сталкиваются и на Западе. Успешно начатые реформы оказываются нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток осуществить некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. Таким образом, в ходе анализа уже имеющегося опыта различных стран по реформированию общественного сектора становится очевидным, что успех реформы обеспечивает не тщательное выполнение заранее подготовленного детального плана, а соблюдение определенной последовательности действий.    
Образно говоря, процесс реформирования можно сравнить с восхождением по ступеням лестницы. Каждая из ступеней является опорой следующей.  
Стартовой ступенью является реализация «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах», одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. На основе этой Концепции можно выделить шесть основных направлений реформы. В нашем примере это четыре разных горизонтальных блока, из которых состоит каждая ступень. То есть по всем шести направлениям реформы продвижение вперед должно осуществляться одновременно. И именно это призвано обеспечить успех реформы в целом. Все блоки являются взаимодополняющими, и соединенные вместе обеспечивают надежное основание для перемещения на ступень выше, т. е. для продвижения к достижению конечных целей реформы.  
«Ступени» реформ могут, но не должны соответствовать последовательным годовым бюджетным циклам: продолжительность окончательного «построения» каждой ступени может быть и дольше. Это зависит от тех условий, в которых будет осуществляться реформа на каждом этапе. Практический опыт других стран подтверждает: если обстоятельства этого требуют, то лучше «растянуть» построение одной ступени на несколько циклов, чем пытаться слишком поспешно перейти на новую ступень, что наверняка создаст немалые проблемы с точки зрения обеспечения логической последовательности реализации реформ и устойчивости их результатов. Растягивание построения ступеней на несколько бюджетных циклов может оказаться целесообразным с точки зрения обеспечения своевременных законодательных изменений, в том числе – внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс. Законодательное обеспечение реформирования бюджетного процесса должно осуществляться последовательно и своевременно, что необходимо для поступательного развития реформы.      
Таким образом, опираясь на теорию «ступеней» и учитывая основные «блоки» Концепции бюджетной реформы, можно написать следующий сценарий ее развития.  
1. Внедрение метода бюджетного планирования, ориентированного на результаты, с опорой на отчеты, цели и задачи.  
Ступень 1. Всем распорядителям бюджетных средств предлагается составить обоснование своих бюджетных проектировок. Им также предлагается начать работу по определению расходов программно-целевым методом с формулировкой тактических целей и задач для индивидуальных программ. Разработка методических рекомендаций.  
Ступень 2. Расширение области применения метода СБОР. Улучшенная система оценок как для действующих, так и для принимаемых обязательств с использованием стандартных методик.  
Ступень 3. Многолетние оценки на основе предшествующего бюджетного цикла становятся отправным пунктом для нового цикла и ориентиром для установления долгосрочных лимитов. Систематичная поддержка работы по сбору данных по результативности.  
Ступень 4. Установление многолетних (3 года) переходящих лимитов ассигнований и обязательств по их исполнению, за исключением случаев тяжелого и непредвиденного финансового кризиса. Интеграция государственного плана социально-экономического развития с аналогичными планами министерств с соблюдением четкой и последовательной иерархии.  
2. Конкурсное распределение ресурсов на основе оценки альтернатив и лучших результатов по  использованию ресурсов на выполнение  приоритетных задач государства.  
Ступень 1. Выделение части ассигнований на распределение между теми администраторами бюджетных средств, которые продемонстрировали самую высокую результативность.  Правильное определение ролей и разграничение обязанностей в системе СБП в целях усиления ответственности за подготовку предложений по ориентированному на результат распределению расходов и их оценку. Начало проведения обучения для СБП в области анализа в целях выполнения этой задачи.  
Ступень 2. Развитие систем идентификации и оценки действующих обязательств и отмена лишних и/или неприоритетных мандатов. Расширение круга участников (СБП) конкурсов на выделение дополнительных ресурсов. Углубленное обучение в области аналитического подхода к идентификации/оценке проблем и альтернатив.  
Ступень 3. Дальнейшее освобождение от лишних программ/функций на пути к методу распределения расходов с ориентацией на результаты по приоритетным задачам. Введение системы ведомственного анализа государственных расходов в целях корректировки действующих обязательств. Увеличение масштабов конкурса и дополнительных ассигнований, распределяемых на его основе.  
Ступень 4. Все расходы (включая затраты на рабочую силу), кроме тех, которые имеют ярко выраженный характер «накладных», должны быть включены в категорию «ориентированных на результаты». Центр процесса распределения ресурсов должен быть смещен в направлении ориентированного на результаты анализа, который лежит в основе решений о приоритетности. Анализ, ориентированный на результат, должен стать частью официального представления бюджета и распределения ресурсов; те же принципы должны лежать в основе процесса   их рассмотрения и утверждения.  
3. Наделение СБП большей гибкостью/полномочиями и одновременно большей ответственностью в предложениях как по распределению бюджетных средств на основе планируемых результатов, так и по их использованию, что должно основываться на результатах проверки их компетентности в области формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета.  
Ступень 1. СБП предлагается самостоятельно провести оценку своих кадровых возможностей в финансовом управлении. Результаты оценки учитываются при выделении дополнительных ресурсов на основе конкурса.  
Ступень 2. Внедрение механизмов проверки уровня подготовки СБП в области формирования, исполнения и контроля бюджета. Принятие решения о том, какие свободы и полномочия должны быть предоставлены СБП, продемонстрировавшим, что они достойны такого доверия, и предоставление им этих свобод/полномочий на  пилотной основе.  
Ступень 3. Оптимизация процесса утверждения программ распорядителями бюджетных средств. Применение ориентированного на результаты аналитического метода ко всем действующим обязательствам на последовательной основе.  
Ступень 4. Дальнейшее укрепление системы распределения средств на основе достигнутых результатов.  
4. Повышение эффективности исполнения бюджета в отношении как использования ресурсов, так и результатов, достигнутых на основе сочетания большей  гибкости/полномочий и ответственности, полученных СБП.  
Ступень 1. Продолжение работы, которая пока еще полностью не связана с бюджетной реформой, по оптимизации процессов исполнения бюджета, например одобрение Казначейством бюджетных платежей, и реформирование систем бухгалтерского учета.  
Ступень 2. Четкое разграничение ответственности за реализацию ресурсов, проводимую деятельность и полученные результаты. Установление жесткой системы оценки успешной реализации. Наделение СБП дополнительными свободами/полномочиями на пилотной основе.  
Ступень 3. Обеспечение возможности пройти курс обучения управляющему составу СБП для повышения уровня их компетентности, что в дальнейшем позволит предоставить им большую свободу в осуществлении их профессиональной деятельности. Внедрение систем мониторинга данных по результативности на постоянной годичной основе и  корректировка деятельности с учетом этих данных. Периодическая проверка профессиональной компетентности для принятия решений по расширению полномочий.  
Ступень 4. Оптимизация процессов, связанных с  исполнением бюджета (одобрение Казначейством бюджетных платежей, система закупок и платежей и т. д.), для обеспечения большей предсказуемости и эффективности. Введение усовершенствованных систем учета. Выстраивание взаимодействия систем учета и бюджетного планирования на последовательной основе. Согласованность систем бюджетного планирования, учета и мониторинга результатов для обеспечения контроля в течение текущего года. Повышение стандартов, применяемых при проверке уровня компетентности с целью получения большей свободы в управлении.  
5. Установление ответственности СБП за качество расходов, а не только контроль расходов в рамках бюджета.  
Ступень 1. На данном этапе этой работе уделяется мало внимания, поскольку она требует предварительной постановки целей и задач.  
Ступень 2. Контроль за тем, как фактически распорядились дополнительным финансированием победители конкурса, проведенного в рамках эксперимента в предыдущем бюджетном периоде. Разъяснение механизмов, которые будут применяться для оценки СБП в следующем бюджетном периоде.  
Ступень 3. МФ согласует с СБП данные мониторинга, необходимые для анализа достижения целей, ориентированных на результаты. Опубликование данных по результатам и задачам в материалах проекта бюджета наряду с плановыми оценками бюджетных расходов.  
Ступень 4. Наличие механизмов оценки перед началом нового бюджетного цикла и их применение в качестве основы новых проектировок по расходам.  Распорядители бюджетных средств должны представить отчеты по оценке результатов в пригодной для печати форме.  
6. Совместная работа центрального аппарата, СБП и региональных подразделений должна носить характер сотрудничества, основанный на общем понимании проблем и общей цели по достижению требуемого уровня результативности.  
Ступень 1. Проведение совместных семинаров с участием СБП и центрального государственного аппарата, в частности МФ и МЭРТ, целью которых является развитие общего понимания потребностей реформы.  
 Ступень 2. Появление у СБП навыков в части  подготовки и защиты их бюджетных докладов/отчетов и проектировок.  Перераспределение функций департаментов в системе МФ с целью обеспечения более активного содействия СБП в оценке бюджетных проектировок с ориентацией на ресурсы и в определении индикаторов результативности.  
Ступень 3. Внедрение усовершенствованных систем сбора региональных данных по использованию ресурсов для выполнения приоритетных задач государства. Усовершенствованные системы для распространения влияния политики министерств на подведомственные структуры и регионы, исключающие необходимость тщательного контроля.  
Ступень 4. Усиление подразделений по вопросам политики в аппарате министерств, с тем чтобы обеспечить их способность выполнять работу по  консолидации планов по отрасли в целом. Роль МФ все больше сдвигается в направлении финансовой стабильности и оценки запланированных и достигнутых результатов с целью контроля экономической и социальной эффективности планов министерств. 

Бюджетная политика на 2010-2012 годы направлена, с  одной стороны, на выход экономики  из кризиса и решение важнейших  социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и  бюджетной стабильности. Бюджетное  послание Президента РФ «о бюджетной политике в 2010-2012 годах» от 25.05.2009

Основными целями бюджетной политики в 2010-2012 годах  являются:

1. Использование  бюджета в качестве одного  из важнейших инструментов стимулирования  экономики в период выхода  из кризиса.

2. Обеспечение  средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. В ближайшие годы потребуется адаптация бюджетных расходов к более низкому уровню доходов.

3. Повышение  эффективности расходов бюджета.  В условиях вынужденного снижения  объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств.

4. Повышение  эффективности налоговой системы.

5. Создание  пенсионной системы, обеспечивающей  достойный уровень жизни пенсионерам.

6. Разработка  и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы.

1. Использование  бюджета в качестве одного  из важнейших инструментов стимулирования  экономики в период выхода  из кризиса.

В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам международных организаций, в 2009 году падение мировой экономики может составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли. Россию кризис коснулся сразу по нескольким направлениям. Осенью прошлого года произошло резкое падение внешнего спроса на основные экспортируемые товары, что привело к падению цен на экспорт. Быстрое снижение экспортных доходов сократило внутренний спрос. Одновременно Россия наряду с другими странами почувствовала резкое сжатие внешнего финансирования. Прекращение притока дешевых иностранных займов и возросшая неопределенность существенно снизили объемы кредитования российской экономики.

В первом полугодии 2009 г. продолжилась тенденция  к сокращению основных экономических показателей. Темпы падения ВВП превышают 10%, промышленного производства - почти 15%, инвестиций - более 18%. Отмечено также снижение потребительского спроса (оборот розничной торговли сократился на 3%) вследствие падения заработной платы также почти на 3%. Продолжается рост безработицы, за последний год она увеличилась на 2,5 п.п. Тем не менее, наличие значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного ослабить влияние мирового кризиса на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства - на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно - позволяют финансировать бюджетные обязательства государства и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах.

В период 2010-2012 годов (особенно в следующем  году - в период начала выхода страны из кризиса) в рамках достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

а) Использование  мер фискальной политики для стимулирования внутреннего спроса и решения  острых социальных проблем.

Россия, как и другие страны, сталкивается с различными социальными проблемами в период мирового финансового кризиса. С одной стороны, это снижение уровня жизни граждан, рост безработицы, а с другой -- замедление развития отраслей социальной сферы. Эти проблемы придется решать и в посткризисном периоде. Бюджетная политика на 2010-2012 годы предполагает ряд мер по повышению обеспеченности незащищенных слоев населения. В частности, с 2010 года происходит существенное увеличение трудовых пенсий. Продолжится реализация национальных проектов социальной направленности.

б) Поддержка  реального сектора экономики  в условиях рецессии и посткризисного периода.

В текущем  году осуществляется целый комплекс мер, направленных на поддержку реального  сектора экономики. Поддержка оказывается  как отдельным предприятиям (в рамках списка системообразующих предприятий, утвержденного в конце 2008 года), так и отраслям в целом. Меры включают в себя прямую поддержку из бюджета, предоставление госгарантий по кредитам, дополнительную капитализацию банковской системы для восстановления кредитования, а также отдельные налоговые стимулы.

В 2010-м  и последующих годах объем  такой поддержки будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики  из кризиса. В первую очередь это  касается помощи, оказываемой напрямую из бюджета. В ближайшее время фискальная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление нормального функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях. Реструктуризация предприятий и повышение эффективности их работы будет способствовать диверсификации экономики, сократит долю нефтегазового сектора, доминировавшего в последние годы. Это в свою очередь в дальнейшем станет залогом стабильного роста экономики.

2. Обеспечение  средне- и долгосрочной макроэкономической  и бюджетной устойчивости.

Как уже  отмечалось, в ближайшие три года российская экономика столкнется с  резким сокращением ресурсов - причем это касается как текущих доходов, так и накопленных ранее резервов. В этой связи придется проводить такую политику в области расходов, которая бы, с одной стороны, стимулировала рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала обострения социальных проблем и при этом не вела бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита и необходимости стремительно наращивать государственный долг.

До  кризиса расходы бюджетной системы  и, в частности, федерального бюджета, из года в год неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы роста экономики и коснулся практически всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.

Ближайшие несколько лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать между необходимостью проведения стимулирующей бюджетной политики и восстановлением макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита - до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году.

После завершения переходного периода  необходимо будет как можно скорее вернуться к тем принципам  бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе  в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

Такие бюджетные правила позволят обеспечить стабильность бюджетной системы  в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.

Следует отметить, что при больших объемах  дефицита бюджета могут возникнуть определенные затруднения в результате конкуренции государства и частного сектора на рынках капитала. Из-за ограничения доступа к кредиту корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно выше доходности ОФЗ.

С начала 2009 года российские корпорации разместили 21 выпуск еврооблигаций. Объем размещения составил 10,4 млрд.долл.

3. Повышение  эффективности расходов бюджета

Уровень эффективности многих государственных  расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг, по следующим направлениям:

а) Комплексная инвентаризация бюджетных обязательств, особенно - в социальной сфере.

Итогом  такой инвентаризации должна стать  выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому  экономическому росту и развитию социальной сферы, но ложится «тяжёлым грузом» на бюджетную систему.

б) Совершенствование  программно-целевого принципа в бюджетном  процессе.

В рамках этого направления необходимо разработать  и внедрить эффективную систему  распределения бюджетных средств  по ведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

в) Сокращение государственного сектора и одновременное  повышение его эффективности.

Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, особенно образования и здравоохранения.

г) Развитие государственно-частного партнерства  в рамках целевых программ и отдельных  проектов.

Без такого сотрудничества, особенно в текущих  условиях, многие важные программы  не могут быть реализованы.

Долгосрочные  программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в рамках процедур долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема государственных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.

Ключевую  роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности  бюджетных расходов должны играть непосредственно  ведомства, отвечающие за расходы по тому или иному направлению.

4. Повышение  эффективности налоговой системы

В период экономического кризиса соблюдение баланса между интересами государства  и предпринимателей и выбор оптимальной  политики налоговых ставок становится для правительства первоочередной задачей.

На  сегодняшний день государственная  политика в области расходов (на поддержку экономики уже потрачен огромный объем ресурсов) привела  к ситуации, когда в условиях кризиса  среднесрочные задачи налоговой  политики в определенном смысле идут вразрез с долгосрочными задачами. Целями налоговой политики в долгосрочном периоде в России последние годы было прямое или косвенное снижение налоговой нагрузки. Требования о снижении налоговой нагрузки на бизнес постоянно высказываются представителями предпринимательского сообщества. Однако в кризис правительство столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита и вынуждено искать источники его финансирования, в том числе рассматривая варианты повышения налогов.