Законность, дисциплина и целесообразность в сфере государственного управления

Эффективной формой контроля за деятельностью администрации являются запросы членов парламента. Руководство каждого министерства отвечает на запросы членов парламента не реже одного раза в месяц. Большинство устных запросов и ответы на них транслируются по радио и телевидению, а также публикуются в ежедневных стенографических отчетах о дебатах.

Контроль за деятельностью министерств и ведомств осуществляется парламентским уполномоченным по административным вопросам - омбудсменом, в круг обязанностей которого входит рассмотрение жалоб частных лиц на работу государственных учреждений. Аппарат омбудсмена, проводящий независимые расследования, принимает к рассмотрению вопросы, поступающие через членов парламента от их избирателей, только в тех случаях, когда другие формы разрешения спора не дали результата.

Опыт контрольной деятельности в США³¹. Поддержка Конгресса является основной обязанностью Главного контрольного управления (ГКУ). Она реализуется путем предоставления Конгрессу разнообразных услуг - проведение ревизий, проверок и оценок (обзор) реализации федеральных программ и деятельности федеральных органов. Многие обзоры ГКУ выполняются в соответствии с поручениями Конгресса. ГКУ обязано выполнять поручения председателей комитетов Конгресса. Другие обзоры инициируются в соответствии с постоянными обязательствами ГКУ перед комитетами Конгресса, некоторые обзоры подготавливаются в соответствии с законом. Отдельные обзоры выполняются независимо в соответствии с законодательными обязанностями ГКУ.

ГКУ рассматривает каждую федеральную программу, деятельность и функции федеральных органов. Характеризуются основные области контроля - бухгалтерский учет, финансы, сельское хозяйство, здравоохранение, жилищное строительство, транспорт, международная деятельность, служба в армии, межправительственные дела, налоги, управление, информация.

Результаты работ, выполняемых ГКУ, докладываются Конгрессу путем участия работников ГКУ в даче показаний в комитетах Конгресса, в брифингах. Кроме того, Генеральный контролер США ежегодно направляет Конгрессу отчет о работе ГКУ за год. Этот доклад открыт для общественности и средства массовой информации. Кроме того, ежегодно публикуется доклад о рекомендациях, которые были даны ГКУ по результатам проведенных им проверок и не были одобрены. Ежемесячно публикуется список завершенных проверок, который направляется в Конгресс и открыт для прессы и общественности.

Служба Генерального ревизора Канады осуществляет парламентский контроль. Правовое положение Генерального ревизора определяется законом. Он назначается правительством Канады на срок до 10 лет, при условии успешного выполнения им своих обязанностей. Однако он может быть освобожден от занимаемой должности правительством по требованию обеих палат парламента³².

Основной обязанностью Генерального ревизора и его аппарата является проверка государственных счетов Канады. Выполняются следующие виды работ: проверка того, произведены ли расходы в соответствии с существующими законодательными актами; оценка целесообразности учетной политики правительства; засвидетельствование финансовых отчетов различных правительственных учреждений; определение факторов, которые мешают в деле экономного и эффективного управления государственными материальными и финансовыми средствами; подготовка отчета по вопросам управления кадрами в правительстве; выявление случаев, когда расходы были произведены без учета требований об экономии и эффективности материальных и денежных средств.

Генеральный ревизор Канады отвечает за проведение ревизии в министерствах и ведомствах Канады, среди которых есть как сравнительно небольшие организации, так и крупные нецентрализованные ведомства с широкой сетью филиалов по всей стране и за рубежом; в государственных корпорациях, которые являются государственной собственностью или контролируются государством.

Контрольные институты ряда иностранных государств взаимодействуют или пытаются находить линии разграничения своих функций с функциями омбудсменов. Как известно, последние являются независимыми структурами, образуемыми парламентами. Но есть своего рода административные омбудсмены. Во Франции медиатор назначается Советом Министров и служит для посредничества между аппаратом управления и гражданами. Ему помогают выделяемые в министерствах, департаментах корреспонденты. В США исполнительные омбудсмены штатов назначаются губернаторами, часто с участием легислатур. В Австрии президент назначает членов аппарата Коллегии народной правозащиты.

И так мы видим, что иностранный опыт в развитии контрольной практики и деятельности государственных органов играет важнейшую роль в становлении и развитии государственного управления в Российской Федерации. Исходя из опыта других государств, должна создаваться схема действия в направлении обеспечения дисциплины и законности в государстве. Государственное управление должно реструктуризироваться с учетом слабых звеньев государственного управления иностранных государств.

Я считаю, что зарубежный опыт в обеспечении данных принципов должен влиять на государственную службу так, чтобы она функционировала как можно эффективнее и создавала условия для развития демократического и правового государства в России.

2.2 Прокурорский и административный надзор, их соотношение с государственным контролем

Прокурорский надзор

Прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями³³.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратура республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, а также транспортные и специализированные прокуратуры, действующие на правах областных или районных прокуратур.

Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (так называемого общего надзора) определены Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 г. Это, во-первых, исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами и, во-вторых, соответствие законам издаваемых ими правовых актов³⁴.

Следовательно, прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.

В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор страны, как это предусмотрено ч. 3 ст. 24 Закона, информирует об этом Президента. Цель такой информации - обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.

Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением закона и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами управления и контроля, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органы прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорным ему субъектам.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. И так органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению твердого правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности, соблюдению государственной и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредотачивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, оказывают им необходимую помощь в этом деле, должны своевременно выявлять и пресекать нарушения законов.

Закон определяет полномочия прокуроров при проведении проверок. По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Он вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам, информациям и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном - это проверки текущего характера. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время - о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.

Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Эти акты носят подзаконный характер и создаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.

Несоответствием закону актов поднадзорных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов.

Третий предмет прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Его особенностью является то, что надзор осуществляется за деятельностью по этому вопросу не только федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, но также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций³⁵.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещение причиненного ущерба.

Протест прокурора - это его реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в органы или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены актов либо приведения его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест. Установлен образец оформления протеста.

Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочному устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.