Законность, дисциплина и целесообразность в сфере государственного управления

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий, прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.

В связи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, обладает правом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно противоречит требованиям ст. 15 Конституции Российской Федерации, обязывающей всех субъектов права действовать в соответствии с законом.

Целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. И с этих позиций можно говорить о единстве законности и целесообразности.

С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, с появлением все большего числа дозволительных правовых норм целесообразность в деятельности субъектов управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие.

 

1.2 Система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

 

Разберем теперь систему способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Обеспечение законности и дисциплины в управлении предполагает деятельность соответствующих государственных формирований, направленную на⁵:

а) недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актов, и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;

б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;

в) установление причин и условий, им способствующих;

г) привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;

д) разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины;

е) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае их нарушения.

Обеспечение законности и дисциплины достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности и дисциплины, а также систему этих способов.

Данная система включает в себя значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.

Для одних органов обеспечение законности и дисциплины является лишь одной из многочисленных функций по руководству, управлению отраслью, сферой, комплексом (например, машиностроительный, топливно-энергетический и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности и дисциплины осуществляется этими органами в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности и дисциплины.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, то выполнение ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Ясно, что меры, обеспечивающие законность, способствуют укреплению дисциплины.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа.

Это, прежде всего:

-совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса;

-определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности;

-принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан;

-воспитание у граждан чувства к закону, повышение их правовой культуры.

Наряду с этим государством образуются и такие органы, деятельность которых непосредственно направлена на обеспечение законности и дисциплины в государственной и общественной жизни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокуратура, государственные инспекции, федеральные надзоры и др.).

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и дисциплины, наделены для этого юридически-властными полномочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер. Такая деятельность понимается в качестве способа обеспечения законности и дисциплины.

Она осуществляется различными органами государственной власти, а также местного самоуправления.

Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принадлежит Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина⁶.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере управления названные органы используют в пределах предоставленной компетенции контроль и его разновидности - проверку исполнения и надзор.

Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией.

Сущность и назначение контроля состоит:

а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм. Вместе с тем, контролю подлежат те действия граждан и их общественных объединений, которые “замыкаются” на сфере управления. Итак, определимся, что сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой, саморегулироваться. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов. Тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.

После распада СССР, в период повсеместного стремления к максимальной независимости, в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ослабляющие правопорядок в государстве. Встречаются попытки присвоить полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации. В отдельных регионах действуют акты, сужающие объем провозглашенных в стране прав и свобод граждан. Устанавливаются незаконные налоги и сборы, запреты на вывоз товаров, отменяются или приостанавливаются предоставленные федеральным законодательством льготы различным категориям граждан. Нередко принимаются акты, устанавливающие незаконные меры административной ответственности⁷.

Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлекли ряд преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в новой контрольной системе, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и активизация работы Конституционного суда РФ, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Существующие механизмы обеспечения соответствия актов субъектов РФ федеральному законодательству несовершенны. Заключения Минюста России о результатах юридической экспертизы законности правовых актов субъектов Федерации носят рекомендательный характер и не приостанавливают действия незаконных нормативных актов субъектов Федерации. Поэтому неслучайно в Послании Президента Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. подчеркнуто, что необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Реестра правовых актов субъектов Федерации и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти или должностных лиц⁸. Из выше перечисленного мы видим, что контрольные функции Президента РФ являются важнейшим элементом контроля в сфере государственного управления.

Важную роль призвана играть Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации, положение, о которой утверждено Указом Президента от 25 января 1996 года. Комиссия, в частности, готовит предложения об использовании Президентом согласительных процедур, для разрешения возможных разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, об обращении в Конституционный Суд по поводу конституционности соответствующих актов, о приостановлении Президентом действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции, а также другие предложения, направленные на укрепление законности в стране⁹.

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является составной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения (например, вышестоящего органа управления).

Проверка исполнения является также необходимым и неотъемлемым элементом повседневной, оперативной управленческой деятельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку одной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правильным исполнением возглавляемыми ими или подведомственными им органами, предприятиями, организациями, работниками различных решений, указаний, распоряжений, мероприятий, служебных и трудовых обязанностей¹⁰.

Эффективный контроль позволяет судить нам о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях и сферах управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих. Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующими органами (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешаться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.