Взаємодія гілок державної влади як принцип конституційного ладу

Також передбачено право  парламентаріїв та їх груп вносити  уряду та окремим його членам запити та інтерпеляції. Запити можуть бути усними та письмовими і мають на меті уточнення  парламентаріями стану справ  в окремих сферах життєдіяльності  держави. Усі вони подаються в  письмовому вигляді главі палати. Особа або група осіб, що подають  запит, вказують, яку відповідь (письмову або усну) вони бажають отримати. Усні відповіді озвучуються компетентним міністром на спеціальному (присвяченому відповідям на запитання) щотижневому  засіданні палати або комісії. Письмові відповіді надсилаються у президію палати (не пізніше ніж через 20 днів з моменту опублікування запиту в звіті про засідання на якому  він був оголошений). Після того, як отримана відповідь, особа (група  осіб) у п’ятихвилинному виступі  може висловити своє задоволення  або незадоволення нею. Як свідчить практика, дієвість такої форми парламентського  контролю, як запит до уряду з  боку парламентаріїв є невеликою. [49, c. 193 – 194]

Цікаво, що у Великобританії та країнах, що перейняли її систему побудови державної влади, інтерпеляції не використовуються.

Питання до уряду або окремого його члена може бути усним або  письмовим. Воно містить прохання парламентарія  надати інформацію з певного приводу, факту, події тощо. Часто запитання  є одним із шляхів для критики  уряду, який може бути досить ефективним. Як правило, питання реєструються в  спеціальних реєстрах, а в окремих  випадках друкуються і доводяться до відома всіх членів палат і міністрів, які будуть на них відповідати. Часто  Регламенти передбачають спеціальний  час для відповіді на запитання.. Щодо письмових запитань, то на них можуть даватись як письмові, так і усні відповіді, але для цього надається певний термін. Відповіді публікуються в офіційних звітах про засіданнях палат. У практиці різних країн можна зустріти ряд процедурних обмежень щодо запитань, які можуть даватись урядовцям. Разом із тим, у Великобританії майже кожне засідання починається із “години запитань” до членів уряду.

Таким чином громадськість  має можливість ознайомитись із їх позицією щодо ряду важливих питань. У  Конституції Латвії передбачено, що Сейм має право вносити Президенту Міністрів або окремому міністру запити і питання, на які ті зобов’язані відповісти особисто або через уповноважених ними відповідальних осіб. Президент Міністрів або міністр на вимогу Сейму або його комісії, зобов’язаний надати їм відповідні документи та справи. Такі інструменти як депутатські запитання та інтерпеляції є найбільш ефективними та використовуються найчастіше.

Доволі широкими повноваженнями по контролю за діяльністю уряду має  парламент Греції. Він реалізовується щонайменше двічі на тиждень за допомогою наступних засобів:

1) прохання – подаються  фізичними або юридичними особами  в письмовій формі і презентуються  депутатом на засіданні парламенту  або передаються главі палати. Відповіді дають компетентні  міністри;

2) запити – адресуються  в письмовому вигляді парламентарями  відповідним міністрам і можуть  торкатись будь-якого питання;  міністри відповідають на запити  в письмовій формі; якщо міністри  не відповідають або відповідають  із запізненням, запити вносяться  в порядок денний відповідно  до черговості їх надходження;

3) остання редакція Регламенту  запроваджує новий різновид запиту  – терміновий. Він торкається  проблем, які вимагають невідкладного  вирішення, їх обговорення проводиться  щоп’ятниці відповідно до вибору  глав депутатських груп;

4) запити про надання  документів – подаються депутатами  у письмовому вигляді і містять  прохання до відповідного міністра  або державного службовця надати  необхідні документи щодо певного  запитання. Міністр зобов’язаний  надати документи, що вимагаються,  або обґрунтувати причину відмови;

5) спеціальні запити – є найбільш строгою формою контролю порівняно із простими запитами, оскільки, як правило є засобом критики уряду за певні дії або прорахунки. За наявності певних умов спеціальними запитами можуть ставати і звичайні запити, і запити на про надання документів. Процедура подання спеціального запиту має усний характер. Парламент може прийняти рішення про призначення загальної дискусії щодо спеціального запиту, після якої, однак, не відбувається голосування;

6) термінові спеціальні  запити – є особливим видом  спеціальних запитів, який, як  і звичайні термінові запити, торкається проблем, що потребують  негайного вирішення. Відбір термінових спеціальних запитів, які обговорюються кожного вівторка, відбувається на першій стадії керівниками депутатських груп, а на другій – Координаційною Радою. [47, c. 50 – 52]

Розрізняють дві форми  відповідальності: колективну (солідарну) та індивідуальну. У практиці зарубіжних країн можна зустріти різноманітні варіації: уряд може нести лише колективну відповідальність (Франція, Китай, Японія, Іспанія, Куба) або колективна відповідальність поєднується із індивідуальною (Італія, Словакія, Греція, Латвія). Зокрема, у  Конституції Іспанії зазначено, що “Уряд солідарно відповідає за свою політичну діяльність перед  Конгресом депутатів”, в Японії - “Кабінет здійснюючи виконавчу владу  несе колективну відповідальність перед  парламентом”, в Латвії – парламент  може виразити недовіру главі уряду. У такій ситуації у відставку  йде увесь уряд. Окремі члени уряду  несуть відповідальність за діяльність свого відомства. На противагу їм, в Конституції Італії записано, що “міністри колегіально відповідають за акти ради Міністрів та індивідуально за акти своїх відомств”, а в Словакії - “уряд за виконання своєї функції несе відповідальність перед Національними зборами”. [47, c. 75 – 76]

Уряд може нести відповідальність перед двома палатами парламенту (Італія, Румунія. Японія) або лише перед нижньою (Німеччина, Великобританія, Польща, Іспанія, Франція). Часто те, що уряд несе відповідальність лише перед нижньою палатою, пояснюється тим, що верхня – або взагалі не обирається, або формується шляхом непрямих виборів.

Відзначимо такий механізм парламентського контролю, як парламентські розслідування. Діяльність спеціальних парламентських комісій або комітетів є притаманною усім парламентам незалежно від форми правління у державі. Як правило, вони наділені значним обсягом повноважень (правом вимагати інформацію від будь-яких держаних органів та посадових осіб, викликати різноманітних осіб для надання пояснень тощо). Зокрема, у Греції слідчі комісії створюються на вимогу 60 парламентаріїв, яка відповідних чином обґрунтовується та за рішенням парламенту. Утворені комісії мають значний обсяг повноважень щодо розслідування певного питання, а після завершення своєї роботи зобов’язані надати звіт.

Однак, слід згадати, що і  постійні парламентські комітети мають  певний обсяг контрольних повноважень  за діяльністю уряду щодо питань віднесених до їх компетенції. Наприклад, у Латвії передбачено, що Сейм обирає комісії, визначає кількість їх членів та завдання. Комісії мають права вимагати необхідні для своєї діяльності відомості та пояснення окремих міністрів, а також викликати на свої засідання для надання пояснень представників відповідних міністерств. В окремих випадках утворюються парламентські слідчі комісії. У Греції постійні комітети та підкомітети мають право викликати на засідання парламенту міністрів та їх заступників із звітами, а через них – різних державних службовців і запитувати у них інформацію щодо сфери їх компетенції. Окремі обмеження щодо інформації, яку можна отримати стосуються національної оборони та зовнішньої політики.

Парламентський контроль може також реалізуватись через  проведення слухань (парламентських або  комітетських), які можуть проводитись регулярно (наприклад, у Греції проводяться регулярно два рази протягом кожної парламентської сесії) або залежно від виникнення такої необхідності.

У багатьох країнах значна роль у контролі за діяльністю уряду  відведена інституту омбудсмена та такому органу, як Рахункова палата.

Описані вище різновиди парламентського контролю є такими, що використовуються за наявності відповідного бажання у парламенту. Однак, є певні форми контролю, які мають обов’язковий характер і не залежать від волі парламентаріїв або складу уряду. Зокрема, це звіт уряду про виконання бюджету.

2. Інститут парламентського вотуму довіри уряду

Відповідальність уряду  з точки зору науки конституційного  права можна поділити на політичну  та юридичну. Якщо юридична відповідальність має місце в державах із будь-якою формою правління, то політична відповідальність є характеристикою парламентських та змішаних моделей.

Вітчизняні та зарубіжні  конституціоналісти часто визначають політичну відповідальність уряду  як засіб парламентського контролю за його діяльністю, проте видається  за доцільне погодитись із Б. А. Страшуном, який пропонує розуміти відповідальність не як форму контролю, а як наслідок.

Парламентська відповідальність уряду реалізується шляхом вираження  йому вотуму недовіри або відмови  у довірі. Вотуму недовіри є механізмом, що використовується членами парламенту для зміни складу уряду, який втратив підтримку більшості. Як правило, законодавством передбачено, що внести на розгляд парламенту питання про вотум недовіри уряду може лише певна (доволі значна) група депутатів. Для того, щоб не допустити зловживань цим правом, часто закріплюються різноманітні додаткові обмеження.

Для ефективної діяльності та успішного впровадження власної  політики уряд повинен мати відповідну підтримку у парламенті. Проте в умовах нестабільних політичних умов, часто через парламентські вибори, що не надали більшості одній політичній партії ту парламенті, формуються коаліційні уряди та уряди меншості. Для того, щоб оптимізувати діяльність таких урядів, існує процедура вотуму довіри, яка допомагає або мобілізувати парламентську підтримку для проведення власної державної політики, або піти з політичної арени задля виходу із тієї несприятливої ситуації, що склалася для існуючого уряду. Отже, вотум довіри – це класичний механізм

парламентського режиму, який повинен забезпечити існування  взаємних засобів впливу у виконавчої та законодавчої влади. Тому цей механізм є дуже важливим, особливо в демократичних країнах або в країнах, що активно розбудовують демократію, до яких, зокрема, належить і Україна. [50, c. 310]

Взаємодія уряду і парламенту розпочинається вже у процесі  формування уряду під час реалізації парламентом своєї установчої функції. Активну роль у цьому процесі, як свідчить досвід європейських країн, відіграє глава держави – президент або монарх залежно від форми державного правління. Для того, щоб уряд отримав повноваження, необхідне схвалення кандидатури прем’єр-міністра або всього складу уряду парламентом – надання вотуму довіри. Ця процедура має відмінності у різних країнах залежно від традицій та особливостей, закріплених у конституціях та інших законодавчих актах. У процесі висловлення вотуму довіри уряду під час його формування велике значення має взаємна ефективна співпраця, робота для досягнення консенсусу, тому що парламент і уряд є взаємозалежними від ефективності роботи кожного. Парламент може висловити або не висловити вотум довіри уряду, а уряд, у відповідь на другий варіант, може вплинути на розпуск парламенту. [38, c. 100]

З цього приводу виникає питання про вотум довіри новоутвореному уряду, хоча порядок вирішення зазначеного питання може бути іншим. Наприклад, у Литві, Молдові і Румунії на розгляд парламенту водночас зі складом уряду представляється й урядова програма. В Туреччині спочатку парламентом затверджується склад уряду, а згодом у визначений строк розглядається й подана ним програма. Однак у більшості країн усе обмежується розглядом у парламенті урядової програми з наступним голосуванням щодо довіри.

Вотум довіри, пов'язаний з  розглядом у парламенті складу і (або) програми новоутвореного уряду, слід відрізняти від вотуму довіри чинному  уряду, хоча за процедурою між ними практично немає відмінностей. Природа  вотуму довіри чинному уряду полягає  в тому, що уряд з метою одержання  підтримки у парламенті його важливих заходів і напередодні їх здійснення ставить питання про довіру. Мета ініціювання такого вотуму довіри може бути й інша, але вона завжди зумовлена  політичними міркуваннями. Будь-який вотум довіри відрізняється від  вотуму недовіри лише за суб'єктом ініціювання: в останньому питання про недовіру, як правило, ставить парламентська  опозиція.

У деяких країнах конституційно  встановлені обмеження щодо постановки у парламенті питання саме про  вотум недовіри уряду. Такі обмеження  зумовлені об'єктивними намаганнями  забезпечити стабільність уряду. В  Іспанії, Португалії і Франції, в  разі відхилення за результатами голосування  пропозиції про недовіру уряду, вона не може бути внесена на тій же сесії  парламенту. В Естонії, Македонії, Польщі і Хорватії повторне внесення відповідної  пропозиції на загальних підставах  можливе не раніше ніж через три  місяці, а в Болгарії та Греції - шість  місяців. У Білорусії питання  про недовіру уряду не розглядається  протягом року після схвалення програми його діяльності. Такі обмеження зумовлені  намаганнями забезпечити умови  для стабільності в роботі уряду.

У країнах британської  парламентської традиції, включаючи Сполучене королівство, Канаду, Австралію або Нову Зеландію, до вотуму довіри може призвести пропозиція або поправка опозиції або прийняття фінансового законопроекту, наприклад бюджету. Після обговорення питання ставиться на голосування. У випадку негативного рішення уряд має подати заяву про відставку, парламент розпускається, и у найкоротший термін організуються дострокові загальні вибори.

У 2005 у Палаті общин Канади пройшло два вотуму довіри. Перший, у травні 2005, стосувався бюджету. Уряд меншості Ліберальної партії Канади зберіг довіру Палати, вчасно об’єднавшись з Новою демократичною партією і призначив до Кабінету міністрів консервативного депутата.