Взаємодія гілок державної влади як принцип конституційного ладу

У Латвії Кабінет Міністрів складається з Президента Міністрів і запрошених ним міністрів. Кабінет Міністрів формується особою призначеною для цього Президентом. Для виконання своїх обов’язків Міністрові-президенту та міністрам необхідна довіра Сейму, для чого застосовується процедура надання інвеститури уряду. [44, c. 217 – 218]

Доволі своєрідним є спосіб формування уряду у Греції. Так, згідно із Конституцією Греції (вступила в силу 11.06.1975 року), Президент Республіки призначає Прем’єр-міністра, а за його пропозицією призначає і звільняє інших членів Уряду та заступників міністрів. Прем’єр-міністром призначається лідер партії, якій належить абсолютна більшість місць у Парламенті. Якщо жодна із партій не має абсолютної більшості, то Президент Республіки доручає лідеру партії, що має відносну більшість, вивчити можливість формування Уряду, який би користувався довірою Парламенту. Якщо його спіткає невдача, то таке право переходить до лідера партії, що займає за кількістю депутатів у Парламенті друге місце, а якщо і ця спроба буде невдалою – лідера партії, що займає третє місце. Кожен пробний мандат діє протягом 3 днів. Якщо пробні мандати не дадуть результату, то Президент Республіки скликає лідерів партій, і, після того, як переконається у неможливості сформування Уряду, який би користувався підтримкою Парламенту, доручає сформувати Уряд із представників усіх парламентських партій з метою проведення нових виборів. [36, c. 128 – 130]

З точки зору складу, можна  виділити однопартійні та коаліційні уряди. Однопартійні більш притаманні президентським формам правління, а  також країнам з двопартійною системою, в той час як коаліційні найчастіше зустрічаються у змішаних та парламентських моделях (Бельгія, Данія, Італія, Нідерланди). Це пояснюється  тим, що парламентські республіки, як правило, використовують пропорційну  систему виборів, що сприяє проходженню  до законодавчого органу великої  кількості партій (див. додаток А).

За ступенем підтримки  уряду з боку парламентських фракцій  можна розрізняти уряди більшості  та меншості. Цілком очевидно, що стабільність функціонування уряду меншості –  уряду, який не спирається на підтримку  парламентської більшості, викликає суттєві  сумніви. За звичай, діяльність таких урядів має тимчасовий характер; вони створюються у разі відсутності умов для формування політичної коаліції в парламенті і припиняють свою діяльність після виникнення відповідних передумов.

Варто відзначити, що перебільшувати реальне значення закріплених конституціями  процедур формування уряду не можна. Адже доволі часто відносини між  урядом і парламентом визначаються політичними умовами або на практиці відбувається доволі своєрідна реалізація конституційних норм, що визначається парламентськими традиціями. Наприклад, участь глави держави у формуванні уряду залежить від партійної  системи, яка склалась у державі. В умовах двопартійної системи він  лише підтверджує вибір, зроблений  політичною партією та виборцями (Великобританія). Тоді, як багатопартійна система передбачає попередні консультації з лідерами політичних партій, що представлені у  парламенті, що дає главі держави  певну свободу дій (Бельгія, Данія, Нідерланди). Багато також залежить від того, чи співпвдає «політична»  належність президента і парламентської більшості.

Тому можна зробити  висновок, що незалежно від сукупності та послідовності дій Президента і парламенту, спрямованих на формування уряду, визначальним чинником є не нормативно-правові механізми, а розстановка сил у парламенті. Практика йде таким чином, що, як правило, посаду Прем’єр-міністра обіймає особа, яка є лідером парламентської більшості, або компромісна кандидатура від коаліції політичних партій. У державах із парламентською формою правління проводяться попередні консультації, тому ще до початку процедур, передбачених конституцією, вже відомо, хто займе посаду Прем’єр-міністра та членів уряду.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 2. ОСОБЛИВОСТІ  СПІВПРАЦІ ПАРЛАМЕНТУ І УРЯДУ  В ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ

 

2.1. Основні напрями взаємодії парламенту і уряду в межах законодавчого процесу

 

Однією з важливих сфер взаємодії парламнту і уряду  є законодавчий процес. Аналіз зарубіжного  досвіду дозволяє стверджувати, що у переважній більшості країн, в  яких діяльність уряду спирається на підтримку парламентської більшості, ключову роль у законодавчому  процесі відіграє не парламент, а  уряд.

У першу чергу, предметом  нашої уваги повинна стати сфера законотворчості. У літературі зазначено, що тенденцією у взаємовідносинах між урядом та парламентом у зарубіжних країнах є поступове перебирання урядом на себе провідної ролі в законотворчості [15, c.7]. Причому така тенденція є фактично домінуючою в європейській практиці [11, c. 203] (парламентська статистика західноєвропейських країн свідчить, що понад 90% законопроектів, які набувають форму законів, вносяться урядом), а також, наприклад, у практиці Японії [37, c. 148].

Таку ж ситуацію маємо  і у ФРН, де у середньому з ініціативи Федерального уряду приймається  близько 80% всіх законів, з ініціативи Бундестагу – 15%, а Бундесрату – 5%. Аналогічну ситуацію простежуємо і в Ізраїлі, де в якості ініціатора більшості  законів, що приймаються парламентом, виступає уряд. У Франції у законодавчій сфері Уряд також має основну роль, бо 9 із 10 його проектів законів стають законами.

Для країн із парламентською формою правління цілком нормальною є

ситуація, коли уряд вносить  на розгляд парламенту від 95 до 100 відсотків  усіх законопроектів, а в скандинавських країнах ця цифра доходить до 99 відсотків.

Право законодавчої ініціативи уряду фіксується у конституціях багатьох зарубіжних країн (Греція, Естонія, Литва, Македонія, Португалія, Російська  Федерація, Хорватія). Що стосується України, то привертає увагу до себе той факт, що серед суб’єктів законодавчої ініціативи уряд названо лише на третій позиціїпісля Президента та народних депутатів. Тоді як, наприклад, за КонституцієюРосійської Федерації уряд названо на п’ятій позиції, однак за конституціями Італії та Іспанії уряд визначено на першому місці серед зазначених суб’єктів [23, c. 291].

Спираючись на теорію «раціоналізованого парламентаризму» і зарубіжні дослідники схиляються до думки про те, що парламент є інститутом минулого.

Оцінюючи сучасні світові  тенденції розвитку взаємовідносин між

законодавчою та виконавчою гілками влади, А. І. Черкасов відмічає протилежний процес: на думку зазначеного автора, на сьогодні навряд чи можна говорити про посилення виконавчої влади як про глобальну тенденцію розвитку політичних систем, яка досить чітко простежувалася кілька десятиліть тому (хоча свої корективи будуть вносити сучасні імперативи боротьби із міжнародним тероризмом).

Сучасні політичні механізми  передбачають все більшу взаємодію  основних інститутів при здійсненні ними своїх повноважень, спрямовують  законодавчу та виконавчу гілки  влади на співробітництво, пошук  взаємних компромісів.

Крім того, у низці держав спостерігається тенденція до посилення  ролі парламенту у політичному житті, розширення його контрольних повноважень  за діяльністю уряду (Бразилія, Ірландія, Португалія, Польща тощо). У багатьох країнах (Великобританія, Данія, Норвегія, Польща, Швеція) введений інститут спеціальних уповноважених парламенту по контролю за адміністрацією – омбудсманів. Має місце і інституціоналізація такого способу парламентського контролю як слідча діяльність комітетів парламенту.

У літературі зазначається також те, що на практиці і законодавчі  органи

нерідко втручаються у  сферу виконавчої влади. Наприклад, комітети Федеральних Зборів Російської Федерації намагаються підчас підміняти міністерства, що порушує відповідні правові рамки.

У разі втручання парламенту в сферу адміністративної компетенції, глава виконавчої влади (а в деяких випадках навіть окремі міністри) може вимагати проведення експертизи законодавчих актів чи застосовувати інститут контролю за конституційністю актів парламенту. Так, Конституцією Польщі передбачено, що Голова Ради Міністрів має право звернення до Конституційного Трибуналу (статті 188, 189, 191). Відповідно до статті 61 Конституції Франції закони до їх промульгації передаються у Конституційну раду, одним із завдань якої є стримування законодавчої влади від втручання в сферу регламентарної влади (статті 37). Більше того, на вимогу уряду у випадку невідкладного вирішення справи Конституційна рада має представити своє рішення не в місячний термін (як це передбачено

звичайною процедурою розгляду), а протягом восьми днів [Стосунки між законодавчою та виконавчою гілками влади, c. 38]. Однак описана тенденція має місце переважно у парламентських республіках.

У президентських республіках  ситуація є дещо іншою, що зумовлено  відсутністю парламентської відповідальності уряду і непарламентським способом його формування. У президентських республіках контроль уряду над законодавчим процесом є значно меншим і здійснюється у дещо інших формах [43, c. 38].

Важлива роль уряду у процесі  правотворення у багатьох зарубіжних країнах зумовлена ще і встановленням обмеження (фактичного або конституційного) кола питань, з яких парламент може приймати закони. Всі інші питання – належать до регламентарної влади, тобто регулюються правовими актами виконавчої влади.

З огляду на тенденцію до розширення ролі Уряду як суб’єкта законодавчої ініціативи слід звернути увагу і на питання розробника тих законопроектів, що вносяться  від імені Уряду.

Щодо подальшого впливу виконавчої гілки влади на долю внесеної пропозиції, єдиного підходу не існує. Найчастіше уряд забезпечує схвалення законів за допомогою більшості, яка його сформувала. Однак окремим конституціями передбачені більш конкретні механізми. Зокрема, слід виділити право уряду відзначати окремі законопроекти як невідкладні (Греція, Ірландія, Німеччина, Чехія) [43, c. 36]. У Німеччині та Франції законопроекти та постанови визнаються невідкладними лише за зверненням уряду, тоді як в Іспанії, Італії та Румунії таку пропозицію може бути внесено також членом або групою членів парламенту [13, c. 83 – 84].

Конституція Греції передбачає, що уряд може визначати окремі законопроекти дуже терміновими. У такому випадку вони виносяться на голосування після скороченого обговорення, в якому беруть участь Прем’єр-міністр або відповідний міністр, лідери представлених у парламенті партій і по одному представнику від кожної із партій. Крім того, уряд може вимагати, щоб окремі законопроекти, які мають особливе значення або невідкладний характер розглядались протягом певної кількості пленарних засідань, не більше трьох (хоча парламент має право продовжити таке обговорення ще на два засідання на вимогу не менше 1/10 від загальної кількості депутатів у парламенті).

Дещо складніший механізм закріплено в Ірландії: уряд також  може прискорити розгляд законопроекту, який він вважає необхідним і терміновим для збереження громадського спокою і безпеки або ж у силу надзвичайних обставин (як внутрішніх, так і зовнішніх) у Сенаті (Верхній палаті Парламенту). Для цього він надсилає письмове звернення Президенту та Головам обох палат Парламенту. Рішення про скорочення терміну розгляду приймається Президентом після консультації з Палатою представників та Державною радою. Крім того, уряд може прискорити підписання закону. Конституцією Ірландії передбачено, що після того, як законопроект приймається Парламентом, Прем’єр-міністр передає його на підпис Президента (підписує не раніше як через п’ять днів і не пізніше сьомого дня з моменту отримання). На вимогу уряду, за наявності попередньої згоди Сенату, законопроект може бути підписано раніше вказаного строку. У Чехії Уряд може вимагати, щоб Палата депутатів завершила розгляд урядового законопроекту протягом 3 місяців із дня його надходження, якщо він пов’язує з обговоренням законопроекту питання про довіру до уряду [43, c. 36].

Крім визначення скорочених термінів для урядових законопроектів, у деяких країнах передбачене право визначати й інші умови їх розгляду. Наприклад, у Греції Парламент із метою оптимізації законотворчої роботи може приймати окремі закони не на пленарних засіданнях, а у секціях. Останні утворюються у Парламенті (їх може бути не більше двох). Між ними розподіляється компетенція міністерств.

Для особливо важливих законопроектів уряду надано право вимагати їх розгляду не у секціях, а на пленарному засіданні Парламенту. Подібними повноваженнями наділений і уряд в Італії: в окремих випадках, передбачених Регламентом Парламенту, право приймати законопроекти передається комісіям, в тому числі й постійним, створеним пропорційно до складу Парламенту. Проте уряд (а також 1/10 частина членів палати або 1/5 членів комісії), до моменту його остаточного затвердження має право вимагати його обговорення та голосування або остаточного голосування без обговорення в самій палаті Парламенту. В окремих країнах уряд може наполягати на власному законопроекті, навіть у випадках, якщо останній відхилений парламентом. Зокрема, у Німеччині: у випадку відхилення урядових законопроектів Бундестагом, Федеральний президент за поданням Федерального уряду може оголосити стан «законодавчої необхідності», і тоді для прийняття законопроекту достатньо буде його схвалення Бундесратом (Верхньою палатою) [43, c. 36 – 37].

Вважаємо, що за зверненням Уряду законопроект має визнаватися  невідкладним і в Україні з наслідками, передбаченими вітчизняним законодавством для розгляду законопроектів, визначених невідкладними іншими суб’єктами законодавчої ініціативи.

Крім впливу на долю власних  законопроектів, уряд також може впливати на законодавчий процес в цілому. Наприклад, у Німеччині уряд дає висновок щодо законопроектів, які вносяться депутатами Бундесрату до Бундестагу. У Чехії якщо уряд не висловив своєї думки щодо проекту закону протягом 30 днів з моменту його надходження на розгляд уряду, то проект вважається таким, що схвалений урядом. Зрідка передбачається, що уряд має право вносити поправки до законопроектів (наприклад, в Латвії міністри, навіть якщо вони не є членами Сейму, а також уповноважені міністрами відповідальні посадові особи, мають право брати участь у засіданнях Сейму і його комісій та вносити доповнення та поправки до законопроектів), ще рідше – глава уряду підписує закони разом з президентом та головою парламенту (Словаччина, Чехія) [43, c. 37].

Із тенденцією домінування  уряду в якості суб’єкта законодавчої ініціативи тісно пов’язане питання його участі у формуванні порядку денного парламенту.