Взаємодія гілок державної влади як принцип конституційного ладу

У німецькому Бундестазі план його роботи складається таким чином, щоб 60% часу було відведено для обговорення на пленарних засіданнях законопроектів, внесених більшістю (це, як правило, від уряду).

За Законом України  «Про Регламент Верховної Ради України» не передбачені механізми участі Кабінету Міністрів у формуванні порядку денного сесії парламенту.

Якщо говорити про Україну, то, за статистикою, наприклад, на сьомій сесії Верховної Ради України шостого скликання з 758 законопроектів, розглянутих протягом сесії, 138 вносилися Кабінетом Міністрів. При цьому знято з розгляду було лише одиниці із числа таких законопроектів.

Причиною описаного стану  речей є вплив теорії «раціоналізованого парламенттаризму» на законотворчий  процес. При цьому, існує точка  зору, відповідно до якої практична втрата парламентом самостійності й передачі багатьох повноважень у законодавчій сфері уряду прямо суперечить принципу народовладдя, який є вихідною засадою конституційного ладу сучасної демократичної держави [15, c. 7]. Хоча висловлюються і протилежні погляди на цю проблему. Так, на думку В. В. Марченка, широкі права Уряду під час розгляду законопроектів та законодавчих пропозицій

дозволили б запобігти  ситуації, коли Верховна Рада України  приймає закони, що не можуть бути підкріплені  відповідним фінансово-економічним  обґрунтуванням і тому залишаються  декларативними [31, c. 5].

У літературі пропонується надати цю функцію Міністерству юстиції  України, оскільки в ньому напрацьована необхідна практика організації  роботи над законопроектами, налагоджені  необхідні зв’язки з науковими  установами, закладами, які готують  висококваліфіковані кадри юристів [14, c. 157].

Однак, з нашої точки  зору, така позиція є дискусійною, оскільки окрімкваліфікованих юристів  у розробці законопроекту мають  брати участь фахівці із відповідної  галузі знань.

Відповідно до Концепції  адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України  від 22.07.1998 р. № 810/98, зі змінами, посиленню  ролі Кабінету Міністрів у законодавчому  процесі повинне сприяти законодавче  закріплення за ним прав на: проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб’єкта їх подання; звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів; звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.Відповідно до частини 4 статті 93 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» до попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого актаголовний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України висловити свою думку щодо доцільності його прийняття. Таким чином, питання участі Уряду у попередній роботі над законопроектом залежить виключно від волі парламенту.

У Переліку урядових комітетів, затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.03.2010 р. № 460-р, комітет, до повноважень якого  належить законопроектна діяльність, був відсутній. На сьогодні ж існування таких комітетів взагалі не передбачається за чинним законодавством. Отже, аналіз положень Основного Закону на предмет закріплення у ньому прав Уряду у законопроектній діяльності, дає підстави зробити висновок про те, що він не надає Кабінету Міністрів України жодних важелів впливу на парламент, які б дозволили йому забезпечити швидке ухвалення необхідних законів.

Уряд може вплинути на парламент двома шляхами, які уможливлює чинний Основний Закон: визначити умовою своєї відставки неприйняття того чи іншого законопроекту в редакції, запропонованій ним самим або звернутися до Президента України з вимогою застосувати право вето щодо ухваленого парламентом та невигідного урядом закону (у тому числі поставивши можливість своєї подальшої діяльності у залежність від рішення глави держави щодо застосування/незастосування ним права вето). Проте за всю історію незалежної України до таких радикальних кроків уряд не вдавався. Хоча за сприятливої політичної ситуації (наприклад, якщо відомо, що призначити на посаду нового Прем’єр-міністра України буде досить складно) ці механізми могли б бути застосовані [17, c. 12].

Якщо проаналізувати положення  Основного Закону України, то можна  дійти висновку, що він не надає  Кабінету Міністрів України жодних важелів тиску на парламент, які  б дозволили йому забезпечити  швидке прийняття необхідних законів. Уряд може вплинути на парламент лише двома шляхами, які уможливлює чинний Основний Закон: визначити умовою своєї відставки неприйняття того чи іншого законопроекту в редакції, запропонованій Кабінетом Міністрів України; звернутись до Президента України з вимогою застосувати право вето щодо прийнятого парламентом та невигідного уряду закону (у тому числі, поставивши можливість своєї подальшої діяльності у залежність від рішення глави держави щодо застосування/незастосування ним права вето). Проте за всю історію незалежної України такі радикальні кроки урядом не здійснювались. Хоча за сприятливої політичної ситуації (наприклад, якщо відомо, що призначити на посаду нового Прем’єр-міністра України буде досить складно), ці механізми могли б бути застосовані.

2.2. Вплив парламенту на процедуру розробки та прийняття Державного бюджету

Наявність державного бюджету  як економічної категорії об'єктивно

зумовлена існуванням інституту  держави та товарно-грошових відносин.

Центральне місце як у  фінансовій системі країни в цілому, гак і в системі державних  фінансів займас державний бюджет. Бюджетна система – це достатньо  складний механізм, що відображає специфіку  країни, особливості її соціально-економічного розвитку, державного устрою, тобто  ця система формується на основі сукупності соціально-економічних, правових та інших  особливостей тієї чи іншої держави.

Структура бюджету країни залежить, перш за все, від державного устрою. В країнах, що мають унітарний  устрій, бюджетна система має дворівневу побудову: державний і місцеві  бюджети. В країнах з федеральним  державним устроєм (США, Німеччина, Росія) є проміжна ланка - бюджети  штатів, земель і відповідних їм адміністративних утворень. [20, c. 145]

Державний бюджет – це централізований  фонд грошових ресурсів, що знаходиться  в розпорядженні уряду для  фінансування державного апарату, збройних сил, виконання соціально-економічних  функцій. Бюджет служить також одним з найсуттєвіший важелів державного регулювання економіки, впливу на господарську кон'юнктуру, вжиття антикризових заходів.

Державний бюджет – це завжди певний компроміс, який відображає співвідношення сил основних груп – носіїв різних соціально-економічних інтересів  у країні. Це компроміс між власниками і працюючими по найму з питань оподаткування власності, доходів, заробітної плати, з приводу напрямків і розмірів бюджетних витрат. Це також і компроміс між інтересами держави в цілому і регіональними, місцевими інтересами в розподілі податків і бюджетних дотацій. Кожен такий компроміс супроводжується лобіюванням чиїхось інтересів, гострою політичною боротьбою.

До складу Державного бюджету  України включаються доходи і  видатки цільових державних фондів. Вони затверджуються окремо для кожного фонду. Поточні видатки цільових загальнодержавних фондів затверджує Верховна Рада України в межах доходів цих фондів. Видатки розвитку цільових державних фондів можуть бути скорочені Верховною Радою України. Вилучені кошти спрямовуються на фінансування інших статей видатків Державного бюджету України. Водночас кошти Пенсійного Фонду України забороняється витрачати на інші цілі, крім передбачених Положенням про Пенсійний Фонд.

Важливу роль відіграє державний бюджет у забезпеченні перерозподілу доходів з метою підтримання сприятливого соціального клімату в державі, здійснення соціального захисту населення, соціального забезпечення найвразливіших верств населення. Однак державний бюджет слід розглядати не лише як засіб акумулювання коштів, необхідних для фінансування державних заходів, як інструмент перерозподілу валового внутрішнього продукту з метою забезпечення соціальної справедливості.

Бюджет є також знаряддям впливу держави на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси, економічним важелем здійснення державної влади. За допомогою державного бюджету держава виконує свою регуляторну функцію. В ринкових умовах державне регулювання реальної економіки спрямовується насамперед на створення сприятливих умов для юридичних та фізичних осіб в інтересах суспільства в цілому, але не у власних інтересах окремих верств населення та осіб, з використанням таких потужних важелів, як податки та бюджетні витрати.

Між бюджетом центрального уряду і місцевими бюджетами  існують достатньо складні відносини, пов'язані з розподілом джерел бюджетних  доходів, фінансуванням місцевих бюджетів з боку центрального уряду шляхом перерозподілу коштів в масштабі країни тощо. Державний бюджет, таким чином, - це не тільки бюджет уряду, але і сукупність бюджетів усіх рівнів державних адміністративно-територіальних владних структур.

Парламент приймає Бюджетну резолюцію, яка встановлює основні  показники прибуткової і видаткової частин бюджету. Відповідно до прийнятої  парламентом Бюджетної резолюції  уряд розробляє Державний бюджет, у якому чітко визначає джерела  і рівень фінансових надходжень, а  також всі необхідні витрати  за певними категоріями і розподіл фінансів між регіональними бюджетами. [32, c. 29]

Бюджет, розроблений урядом і узгоджений з бюджетним комітетом, подається на розгляд парламенту. Парламент має певні часові межі для його розгляду і прийняття. Неприйняття  бюджету парламентом у багатьох країнах призводить до відставки  уряду. Складення і затвердження бюджету є копіткою справою, що пов'язана  з вирішенням питань раціональності розподілу бюджетних коштів за категоріями  видатків та між регіональними бюджетами. В умовах дефіциту ресурсів і розмаїття  цілей політичних діячів, задіяних в процесі прийняття державного бюджету важко досягти оптимальності  розподілу грошей між відомствами, установами, регіонами тощо.

РОЗДІЛ 3. ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ ТА ПОЛІТИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ УРЯДУ

1. Місце та значення парламентського контролю в системі "парламент – уряд"

Характер відносин між  виконавчою та законодавчою гілками  влади визначається принципом відповідальності уряду перед парламентом. Відомо, що основною функцією парламенту є  законотворча. Проте реалізація законів  в більшій мірі залежить від діяльності уряду. Саме тому передбачені конституцією та іншими нормативно-правовими актами механізми контролю парламенту за діяльністю уряду визначають його реальну роль у системі гілок влади в  державі. Власне від контрольних  повноважень залежить ефективність роботи як парламенту, так і уряду.

Диспозиція правової норми, що визначає контрольні повноваження парламенту, передбачає значну диференціацію  об’єктів контролю та різний об’єм  контрольних повноважень.

До контрольних повноважень  парламенту можна віднести:

• право заслуховувати звіти та інформацію підконтрольних державних органів та посадових осіб, давати їм оцінку;
• право надсилати запити та інтерпеляції до глави уряду або окремих міністрів;
• право приймати рекомендації щодо покращення роботи відповідних державних органів і посадових осіб;
• право виражати згоду/незгоду щодо рішень, які входять до компетенції іншого державного органу;
• робота постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів) парламенту тощо. [5, c. 79]

Гіпотеза правової норми, що регулює парламентський контроль, передбачає два наступні види юридичних  фактів:

• внесення будь-якого питання на розгляд парламенту в обов’язковому порядку з боку підконтрольних йому державних органів або посадових осіб (наприклад, звіт уряду про виконання бюджету);
• внесення на розгляд парламенту питання за ініціативою депутатів або інших суб’єктів наділених таким правом. [8, c. 8]

Санкція, яка забезпечує реалізацію контрольних повноважень  парламенту, це право парламенту відправити у відставку підконтрольний йому державний орган або посадову особу.

Спробуємо розглянути парламентський контроль за допомогою запитів та запитань парламентаріїв.

Під запитами та запитаннями  парламентаріїв слід розуміти звернення  палат, окремих парламентаріїв або  груп до уряду, окремих його членів (або інших державних органів) з вимогою інформації або навіть звітів з певної проблеми, яка належить до їх компетенції.

Між запитами та запитаннями  є суттєва різниця. Адже запит  – це звернення найчастіше групи  депутатів щодо значної політичної проблеми, питання внутрішньої або  зовнішньої політики, яке включається  до порядку денного парламенту (палати). Часто такий запит має назву  інтерпеляція (від лат. Interpellatio –  переривання промови), хоча зрідка інтерпеляція тлумачиться лише як різновид запиту. Він попередньо розсилається парламентаріям і уряду, який призначає день відповіді.

Інтерпеляції застосовуються в парламентській практиці багатьох різних країни (Бельгія, Данія, Італія, Нідерланди, Норвегія, Фінляндія, Японія). У країнах із змішаною та парламентськими  формами правління голосування  щодо запитів можуть пов’язуватись  із наступним голосуванням про довіру до уряду або його члена (Угорщина). За наслідками розгляду запиту можливе  також створення тимчасових слідчих  комісій.

Загалом процедура внесення та розгляду інтерпеляції складається  з наступних стадій: внесення ініціатором (-ами) заяви про причини запиту та його змісту, повідомлення уряду  про запит та дату надання відповіді, власне відповідь уряду, внесення додаткових запитань і проведення дебатів, розгляд  питання про схвалення або несхвалення діяльності уряду (останнє може потягнути його відставку).

У Італії парламент має право висловити свою думку уряду щодо окремих питань з допомогою внесення пропозиції, яка приймається або всією палатою, або комісіями. Пропозиції містять вказівки уряду стосовно окремих сфер державної політики.