Взаємодія гілок державної влади як принцип конституційного ладу

2. Законодавча та виконавча влада в системі органів державної влади

Під державною владою розуміється  реальна здатність державних  органів, що організовані та функціонують на основі демократичних принципів  та взаємодіють між собою, забезпечувати  стабільність існуючих суспільних відносин, а при потребі змінювати ці суспільні відносини та приводити  їх у новий, попередньо визначений стан. В умовах демократії органи державної влади формуються безпосередньо або через своїх представників народом, підконтрольні і підзвітні йому, виражають його інтереси та діють на основі правових приписів. При розкритті сутності державної влади з'ясовується: джерело її легітимності; зміст цієї влади; основоположні конституційні принципи її організації та функціонування; мета здійснення державної влади. [6, c. 11]

Державна влада є особливим  різновидом соціальної влади. Якщо у  первісному суспільстві соціальна  влада має публічний (суспільний) характер, то в класово-організованому — політичний. У державі ми маємо  справу з політичною владою. В аналізі  політичних систем суспільства влада  посідає таке саме місце, як гроші  в економічних системах: вона має  міцні корені в суспільному і  приватному житті громадян.

Державна влада — публічно-політичні, вольові (керівництва — підкорення) відносини, що утворюються між державним  апаратом і суб'єктами політичної системи  суспільства на підґрунті правових норм, зі спиранням, у разі потреби, на державний примус. Державна влада відносно самостійна і складає основу функціонування державного апарату. [43, c 35]

Керуючись принципом розподілу  влади, кожна із трьох гілок влади  – законодавча, виконавча і судова – діють незалежно, самостійно в  межах визначеної законом компетенції  і наділені певними засобами та способами  впливу одна на одну (організаційно-функціональні  обмеження), що має забезпечити ефективне  виконання державних функцій  та утримати органи влади від її узурпації.

Форми і методи взаємовідносин органів державної влади, і перш за все – законодавчих та виконавчих органів, органічно пов'язані з  типом політичного режиму, як відповідної  сукупності прийомів і способів здійснення владної діяльності.

Законодавча влада – це галузь (гілка) державної влади, делегована народом своїм представникам  у парламенті, що надає їм виключне право приймати закони. Органи законодавчої влади, як правило (але не завжди), є  виборними і мають різні назви: Верховна Рада, Державна Дума, Конгрес, Сейм, Фолькетинг, Альтинг. Парламенти можуть бути двопалатні як у федеративних (США, Росія), так і в унітарних державах (Велика Британія, Франція), і однопалатні (Ізраїль, Нова Зеландія, Україна).

Законодавча влада є виокремленою в умовах поділу державної влади  гілкою влади, яка має виключні повноваження на ухвалення законів. Органами законодавчої влади виступають парламенти, які  в різних країнах називаються по-різному: у Великій Британії — Парламент, США — Конгрес, Російській Федерації — Федеральні Збори, Україні — Верховна Рада. Парламент може бути однопалатним (Італія, Швеція та ін.) або двопалатним (у федеративних державах — РФ, США, ФРН, а також у деяких унітарних державах — Франція, Польща).

Виконавча влада – галузь (гілка) державної влади, що володіє  правом безпосередньо управляти  країною, виконувати закони та інші нормативні акти, ухвалені законодавчою владою.

Викона́вча вла́да — одна з трьох гілок державної влади відповідно до принципу поділу влади. Розробляє і втілює державну політику, спрямовану на забезпечення виконання законів, та керує сферами суспільного життя. Має можливість самостійно приймати рішення, необхідні для виконання цих завдань, проте є підзвітною законодавчій гілці влади. За дотриманням чинного законодавства, в тому числі і органами виконавчої влади, слідкує судова влада. [7, c. 127]

Виконавча влада реалізується державою через уряд (президента) і  його органи на місцях. Уряд (президент) здійснює верховне політичне керівництво  і загальне керування справами суспільства. Урядова влада може складати прерогативу  однієї особи (у президентських республіках) або колегіального органа. У першому  випадку уряд виступає як група найближчих радників глави держави – президента, а повноваження уряду є похідними від повноважень останнього. В другому випадку уряд формується на основі спеціальної процедури за участю парламенту. Він повинен, за загальними правилами, користуватися підтримкою парламентської більшості і мати власні повноваження.

Уряд покликаний забезпечити  охорону існуючого порядку, захист зовнішніх інтересів держави, здійснення економічних, соціальних та інших функцій  у сфері державного керування. Уряд (президент) призначає на вищі військові  і цивільні посади, у його веденні  знаходиться адміністративний апарат. [17, c. 10]

Найбільш значимі рішення, що породжують юридичні наслідки і  відповідальність за їхнє виконання, уряд видає у виді регламентарних актів. Крім, власне, регламентарної влади, уряд може мати право на видання актів  делегованого законодавства. Уряд більшості  країн має право законодавчої ініціативи і може робити вирішальний вплив на законодавчий процес.

За проведений курс і здійснювану  управлінську діяльність, уряд несе, як правило, солідарну політичну відповідальність. Відмова уряду в довірі виражається  в суворій юридичній формі  і шляхом спеціальної парламентської процедури. Вотум недовіри призводить до відставки уряду і, за загальним  правилом, до його заміни новим. Проте  уряд (з метою зрівноважування  влади) може, не виходячи у відставку, вдатися до дострокового розпуску парламенту (нижньої палати) і проведенню позачергових загальних виборів.

В усіх країнах передбачається можливість притягнення голови уряду  або його члена до судової відповідальності за вчинення злочинних діянь. При  цьому обвинувачення подається  парламентом або нижньою палатою, а розгляд і рішення справи віднесене до юрисдикції або конституційного  суду, або верхньої палати парламенту. Виконавча влада на місцях здійснюється за допомогою або призначених  центром місцевих органів виконавчої влади, або виборних органів місцевого  самоврядування. Звичайно, керівництво  місцевими справами доручається  призначеному представнику центральної  влади - губернатору, префекту. Він очолює апарат місцевого керування, що складає  частину апарату державного керування. У випадку, коли керування реалізується виборними органами, вони мають визначену самостійність стосовно центральних органів виконавчої влади...

Основні функції органів  виконавчої влади:

• виконавська – безпосереднє виконання нормативних приписів правових актів, прийнятих органами законодавчої влади. Особливим видом виконавської діяльності є адміністративні послуги – публічно-правова виконавчо-зобов'язальна діяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, спрямована на юридичне оформлення умов, встановлених законодавством, які є необхідними для належної реалізації прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, котрі звертаються до них з цією метою;
• розпорядча – здійснення управління шляхом видання підзаконних (управлінських) актів і виконання організаційних дій (відповідних розпоряджень). [46, c. 12]

3. Вплив парламенту на формування уряду

Спосіб формування уряду  безпосередньо залежить від форми  правління, яка притаманна певній державі. Існує два ключових способи формування уряду: парламентський та позапарламентський.

Позапарламентський спосіб притаманний президентським і змішаним республікам, де виконавча гілка  влади, як правило, очолюється президентом, який відіграє ключову роль у його діяльності та формуванні. Наприклад, у США призначення керівників виконавчих департаментів здійснюється президентом «за порадою та згодою»  Сенату. Проте, фактично, це власне рішення  глави держави й Сенат, який відповідно до Конституції схвалює призначення  Президента 2/3 голосів, рідко його не підтримує.

Одним із найтиповіших прикладів  використання позапарламентського  способу формування уряду у змішаних республіках є Франція. У Конституції  зазначено, що «Президент Республіки призначає  Прем’єр-міністра. Він припиняє виконання обов’язків Прем’єр-міністра після внесення заяви про відставку уряду. За пропозицією Прем’єр-міністра Президент призначає інших членів уряду і припиняє виконання ними їх службових обов’язків». Поруч із цим Конституція 1958 року говорить про відповідальність уряду перед парламентом. [35, c. 101]

Характерною особливістю  держав із парламентською формою правління  є суто номінальна участь глави держави  у формуванні уряду. Саме за цим критерієм  парламентські республіки можна  чітко відмежувати від республік  зі змішаною формою правління. У республіці зі змішаною формою правління формування уряду залежно від політичної структурованості парламенту може здійснюватись  або главою держави, або парламентом.

Як правило, право на висунення  кандидатури на посаду Прем’єр-міністра має політична партія (або коаліція), яка має більшість у парламенті (нижній палаті). Така практика отримала назву «позитивний парламентаризм», хоча, як правило, ця норма доволі некоректно закріплена у Конституції. Наприклад, в Італії Конституцією передбачено, що уряд складається з Голови Ради Міністрів і самих міністрів. Якщо трактувати цю норму буквально, то може скластися хибне уявлення про те, що саме Президент має визначальний вплив на формування уряду. Проте у даному випадку буква закону не зовсім відповідає практиці. В Італії використовується поширений у багатьох державах механізм, який передбачає, що глава уряду призначається Президентом, але після призначення він повинен у встановлений законом строк (як правило, термін коливається від 14 до 30 днів) подати парламенту кандидатури до складу уряду та його програму для того, щоб отримати довіру. Рішення, яке приймається абсолютною більшістю голосів, називається процедурою інвеститури уряду. Згідно ст.. 94 Конституції Італійської республіки, уряд повинен отримати довіру обох палат. Передбачається, що кожна із палат висловлює довіру ухваленням найменшим голосуванням мотивованої резолюції. [34, c. 105]

Конституцією Чеської Республіки передбачено, що уряд складається з керівника уряду, його заступників і міністрів. Президент призначає керівника уряду і, за його пропозицією, інших членів уряду. Не пізніше 30 днів після свого призначення уряд повинен просити у палати депутатів виразити йому довіру (процедура інвеститури). Якщо Палата депутатів (нижня палата парламенту) не виразить йому довіри, то процедура повторюються. Якщо і в цьому випадку уряд не отримає необхідної кількості голосів, то Президент призначає керівником уряду особу, яку запропонує керівник Палати депутатів.

У Словакії керівник уряду призначається та відкликається Президентом. За пропозицією керівника уряду Президент призначає та відкликає членів уряду. Протягом 30 днів  після свого  призначення пропонує  на  розгляд  Національних  зборів  програму  і  просить  його  про вираження довіри.

Проте є й інша практика. Наприклад, Конституція Угорської Республіки від 18.08.1949 року  передбачає, що уряд складається із Прем’єр-міністра та міністрів. Прем’єр-міністр призначається Державними зборами за пропозицією Президента більшістю його членів. Державні збори одночасно приймають рішення про призначення Прем’єр-міністра та схвалення його програми. Міністрів за пропозицією Прем’єр-міністра призначає та звільняє з посади Президент. Заступником Прем’єр-міністра виступає той міністр, якого він сам призначить. [15, c. 142]

В Ірландії, уряд повинен складатися із не менше і не більше 15 членів, які призначаються Президентом. Звичайно Президент прислуховується до думки Палати представників, яка попередньо схвалює усі кандидатури. Власне Прем’єр-міністр призначається за вказівкою Палати представників, а усі інші члени Уряду за згодою Прем’єр-міністра. Заступник Прем’єр-міністра призначається главою Уряду з числа його членів. Прем’єр-міністр, заступник Прем’єр-міністра та міністр фінансів повинні бути членами Палати представників. Усі інші міністри можуть бути членами Палати представників, а не більше 2 осіб – Сенату. [36, c. 215]

Дещо інший варіант  використовується у Німеччині: відразу ж після виборів Бундестагу починаються переговори щодо складу Федерального уряду. Федеральний президент зобов'язаний прислухатись до результатів цих зустрічей, оскільки саме він має запропонувати кандидатуру на посаду Федерального канцлера. Для обрання на посаду кандидату необхідно отримати більшість голосів членів Бундестагу. Після цього відбувається формальне його призначення Федеральним президентом. Хоча юридично Бундестаг може не затвердити кандидатуру, запропоновану Президентом, але на практиці він цим правом не користується. Адже якщо особа, запропонована Федеральним президентом не підтримується Бундестагом, то протягом 14 днів у нижній палаті має бути затверджена інша кандидатура абсолютною більшістю голосів. Якщо ж протягом цього терміну обрання не відбулось, то проводиться новий тур голосування, після якого обраним вважається кандидат, який набрав найбільшу кількість голосів. У тому випадку, якщо кандидатура набирає кількість голосів, яка не є більшістю нижньої палати парламенту, то Федеральний президент повинен протягом семи днів або призначити його, або розпустити Бундестаг. Отже, у ФРН закріплена можливість утворення уряду меншості на основі презумпції довіри. Діяльність парламенту спланована дуже ефективно: оскільки фракції вже вели переговори щодо складу Уряду, то Канцлер, найчастіше вже в день свого обрання, пропонує Федеральному президенту кандидатури федеральних міністрів. На наступному пленарному засіданні він виступає з урядовою заявою, яка відображає основні положення програми нового уряду.

В Естонії використовується схожа процедура: право висування кандидата у Прем’єр-міністри також належить Президенту Республіки. Його призначення також залежить від парламенту, оскільки протягом 14 днів після висування, кандидат зачитує перед Державними зборами доповідь про основи формування майбутнього уряду. Парламент без обговорення відкритим голосуванням приймає рішення про надання йому довіри на формування уряду. Кандидат, якого парламент наділив довірою в семиденний строк представляє склад уряду Президенту, який у триденний строк призначає склад уряду. Якщо кандидат у Прем’єр-міністри не отримує довіри парламенту, то процедура повторюється. У випадку чергової невдачі право пропонувати кандидатуру переходить до Державних зборів. Протягом 14 днів парламент висуває власного кандидата, який повинен сформувати склад уряду та представити його Президенту. Якщо цього не станеться, то Президент оголошує позачергові вибори до парламенту.