Выборы Президента Украины

На практиці, незважаючи на те, що свого часу Закон України  «Про вибори Президента України» був  найбільш процедурно виписаним у  системі виборчих законів, під час  виборів вади його правового регулювання  доводилося знівельовувати Центральній  виборчій комісії. Нагадаю, що саме цей  Закон, конкретизуючи цілий ряд  загальних повноважень Центральної  виборчої комісії, вперше надав Комісії  право безпосереднього прийняття  обов'язкових для застосування виборчими  комісіями роз'яснень з питань його реалізації.

Зважаючи на неповноту  регулювання виборчих процедур, Центральна виборча комісія в межах своїх  повноважень за період президентської виборчої кампанії 1999 р. ухвалила близько 50 положень, методичних роз'яснень, рекомендацій щодо порядку застосування виборчого  закону з питань організаційно-методичного  та документального забезпечення виборів  Президента України. Така практика складається  не лише в Україні. Перебуваючи нещодавно  в Російській Федерації, мала можливість ознайомитися з практикою підготовки до чергових парламентських виборів 2002 р. та президентських виборів 2003 р. в  Росії. Центральна виборча комісія  Російської Федерації так само, як і Комісія в Україні, готує  ряд роз'яснень до абсолютно нових  федеральних законів «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних  Зборів Російської Федерації» від 20 грудня 2002 р.[8] та «Про вибори Президента Російської Федерації» від 10 січня 2003 р.[9].

Яким чином сьогодні розцінювати  таку практику підзаконного регулювання  питань організації підготовки і  проведення виборів? На нашу думку, тут  варто виходити з двох позицій: 1) забезпечення виконання приписів ст. 8, пункту 20 частини першої ст. 92, ст. 103 Конституції України і ст. 8 Закону України «Про вибори Президента України» щодо регулювання виборів  виключно законами України; 2) оцінки організації  роботи Центральної виборчої комісії.

З точки зору оцінки роботи Центральної виборчої комісії, слід відзначити високий кількісний і  якісний показник діяльності Комісії  по забезпеченню організації підготовки і проведення виборів Президента України. Жоден з підзаконних актів у частині роз'яснення положень виборчого закону, прийнятих Центральною виборчою комісією, не був скасований Верховним Судом України.

А от з позицій неухильного  дотримання зазначених положень Конституції  сьогодні є над чим серйозно замислитись  і, як на нашу думку, в першу чергу  законодавцю. Тенденція очевидна: майже  кожна важлива процедура виборчого  процесу через недостатність  її регулювання у відповідному законі підсилюється на рівні підзаконного регулювання, здебільшого Центральною  виборчою комісією. Крім того, правове  забезпечення виборів Президента України  здійснюється також Кабінетом Міністрів  України, Міністерством фінансів України, Державною податковою адміністрацією, Державним казначейством України  тощо. Загалом, це негативна тенденція  з точки зору чистоти теорії застосування закону в сфері народовладдя. Хоча слід зазначити, що майже кожна сфера  суспільних відносин регулюється поряд  із законодавчими актами також і  підзаконними нормативно-правовими  актами, в тому числі чималими за кількістю документами, наприклад, такими, як роз'яснення, рекомендації, інформаційні, директивні листи та інші правові документи вищих  органів державної влади у  відповідній галузі.

Разом з тим не можна  ігнорувати згадувані вже нами положення  ст. 92 Конституції України, якими  закріплена виключність законодавчого  регулювання суспільних відносин у  сфері виборів і референдумів, тобто нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Тим більше, що йдеться не про прості закони України: теорією конституційного права України виборчі закони традиційно належать до номінальних конституційних законів, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України[10]. Ці закони невипадково мають спеціальний статус і повинні мати також і спеціальний механізм їх реалізації та захисту. Крім того, це питання не лише теоретичної невідповідності: воно має серйозний практичний аспект — за необхідності прийняття значної кількості підзаконних актів члени Центральної виборчої комісії майже не мають можливості виїжджати в територіальні виборчі округи, безпосередньо на місцях контролювати однакове застосування закону і додержання виборчих прав громадян, подавати практичну допомогу територіальним виборчим комісіям тощо.

Заради об'єктивності дослідження  зауважимо, що розвитку цієї тенденції  у часі властиві такі речі:

по-перше, сам Закон України  «Про вибори Президента України» безперечно передбачає, що Центральна виборча  комісія або інший державний  орган повинні прийняти відповідне роз'яснення, оскільки на це прямо вказує той чи інший припис Закону (наприклад, положення частини першої ст. 17 зазначеного  Закону передбачають, що оплата праці  членів виборчих комісій, звільнених від  виконання виробничих або службових  обов'язків за основним місцем роботи, а також пенсіонерів та осіб, що тимчасово не працюють, здійснюється відповідно до порядку, встановленого  Кабінетом Міністрів України);

по-друге, недолугість законодавчого  регулювання об'єктивно зумовлює необхідність прийняття методичних роз'яснень (наприклад, неповнота регулювання  в Законі України «Про вибори Президента України» порядку утворення виборчих комісій, нечіткість норм щодо визначення правового статусу осіб, які входять  до складу виборчих комісій, змусили  Центральну виборчу комісію під  час виборів Президента України  в період лише з липня до серпня 1999 р. шість разів звертатися до прийняття  роз'яснень з правового вирішення  окремих питань формування комісій  та організації їх роботи; приблизно  аналогічним чином виглядали  питання стосовно утворення виборчих дільниць, складання та уточнення  списків виборців);

по-третє, згодом більшість  положень методичних роз'яснень Центральної  виборчої комісії з окремих питань виборчого процесу стають нормою закону, але, як правило, вже в наступних  законодавчих актах (зокрема, багато положень Порядку використання засобів масової  інформації для проведення передвиборної  агітації, що був прийнятий Центральною  виборчою комісією в 1999 p., Порядку ведення  діловодства виборчих комісій та комісій з референдуму, який розроблено в Центральній виборчій комісії  у 2001 p., методичні роз'яснення з  питань голосування тощо стали нормами  чинного Закону України «Про вибори народних депутатів України», а також  закріплюються в проектах законів  про вибори Президента України).

Звертаючись до аналізу законопроектів про вибори Президента України, варто  зазначити, що ці законопроекти якісно відрізняються за рівнем та обсягом  правового регулювання від чинного  Закону. Достатньо порівняти, що чинний Закон України «Про вибори Президента України» містить 51 статтю, а пропонований, наприклад, народними депутатами України  Ю.Б.Ключковським і М.Д.Катеринчуком проект — 105, тобто очевидний ухил у бік деталізації правового  регулювання виборчих процедур на виборах  Президента України. На нашу думку, в  сучасних умовах це єдиний шлях до створення  законодавчої основи для дотримання законності й однозначного застосування закону. І сам по собі цей факт вже є позитивом.

Разом з тим, аналізуючи зазначений законопроект на предмет необхідності підготовки методичних рекомендацій, роз'яснень тощо, прийняття яких безпосередньо  передбачено в тексті проекту  або через нечіткість правового  регулювання виникне потреба  їх прийняття, дійшли висновку, що більшість  з тих питань, які були предметом  роз'яснень Центральної виборчої комісії  та інших органів державної влади (Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства та ін.) на попередніх виборах Президента України, народних депутатів України, вирішені, однак з деяких знову  буде потреба давати роз'яснення, якщо, звичайно, законопроект не буде доопрацьований. Так, зокрема, у проекті Закону України  «Про вибори Президента України» залишились невирішеними питання утворення  виборчих дільниць у винятковому  випадку; знову не визначено рівень організацій політичних партій, їх виборчих блоків, які можуть висувати членів територіальних виборчих комісій; знову пропонується Центральній  виборчій комісії самій визначати  порядок жеребкування при утворенні  територіальних виборчих комісій та й ще при умові, що кожна з партій (кожний виборчий блок партій), які подали кандидатуру до складу територіальної виборчої комісії в першу чергу, повинен мати можливість мати хоча б одного представника у складі комісії (до речі, у такому разі взагалі не зрозуміло, для чого має проводитися  жеребкування); знову пропонується Кабінетові Міністрів України, Міністерству фінансів України, Державному казначейству України вирішувати питання фінансування та контролю за фінансуванням виборів  тощо.

На наш погляд, Центральна виборча комісія, як й інші органи державної влади, визначені законами, на останніх президентських і парламентських виборах відпрацювали питання, про  які йдеться. Положення їх підзаконних  нормативних актів здебільшого  повинні перейти до виборчого  закону, особливо в тих випадках, в яких передбачається встановлення тих чи інших порядків. До прикладу, Кабінетом Міністрів України  відпрацьовано механізми оплати праці членів виборчих комісій, осіб, які залучаються до роботи в цих  комісіях, порядок відшкодування  у разі заподіяння шкоди тощо. Ці норми варто запроваджувати в  законі, залишаючи, зокрема, за Кабінетом  Міністрів України лише встановлення розміру заробітної плати та розміри  відшкодування. При цьому, думається, в Законі також повинні бути визначені  межі, в яких встановлюються ці розміри.

Крім того, законопроект містить цілий ряд новел порівняно  з чинним Законом України «Про вибори Президента України», які також  вимагатимуть відповідних тлумачень.

Закономірне бажання законодавця  впорядкувати вимогу Конституції України  стосовно володіння державною мовою  кандидатом у Президенти України, але  використання на практиці терміна «будь-який документ державного зразка, який засвідчує  вивчення кандидатом державної мови і містить підсумок атестації  з цієї навчальної дисципліни» обов'язково викличе потребу у відповідних  роз'ясненнях, наприклад, спільних Центральної  виборчої комісії та Міністерства освіти України.

Отже, є нагальна потреба  в уточненні, розширенні положень як Закону України «Про вибори Президента України», так і в будь-якому  варіанті — при внесення змін до чинного Закону чи при прийнятті  його нової редакції, однак на стадії розроблення та прийняття відповідних  законопроектів їх положення повинні  доопрацьовуватися з точки зору максимального законодавчого забезпечення виборчих процедур.

Ще однією проблемою чинного  Закону України «Про вибори Президента України», яка вдало вирішена в  законопроектах, є питання оптимального строку виборчого процесу. Вже неодноразово зверталася увага на недоцільність  існування значного розмаїття строків  виборчих процесів в Україні. Зокрема, найдовший у Європі строк президентських виборів у півроку, на нашу думку, нічим не виправдовується, і для  скорочення цього строку сьогодні існують  цілком реальні механізми. При цьому  до проблеми визначення строків виборчого  процесу слід підходити уніфіковано. Оптимальним строковим стандартом для віх чергових виборчих процесів цілком може бути строк у 120 днів.

Серйозною практичною проблемою, яку доводилось вирішувати Центральній  виборчій комісії під час минулих  виборів Президента України, була проблема, пов'язана передовсім з фінансуванням  виборів. Недолугість правового регулювання процедури бюджетного фінансування виборів полягала насамперед в тому, що Законом України «Про вибори Президента України» не забезпечувалось повне фінансування виборів з Державного бюджету України ще до початку цих виборів. Компенсації несвоєчасного фінансування виборів не могли бути також оптимальні, оскільки, як виявилося на практиці, механізму кредитування виборів Національним банком України, який збережений, до речі, в чинному Законі України «Про вибори Президента України» й донині, взагалі не існує. Національний банк України відповідно до Закону України «Про Національний банк України»[11] не має функцій кредитування витрат Державного бюджету України. Отже, навіть такий загальний недолік процедури фінансування виборів Президента України вимагає від законодавця не лише вдосконалення, а й докорінної зміни положень чинного Закону України «Про вибори Президента України» в цій частині. Крім того, як ми вже звертали увагу, є суттєва необхідність розширити саме законодавче регулювання й інших питань фінансового характеру.

Не лише важливим, а можливо, взагалі одним із визначальних у  виборчому процесі є питання  ведення передвиборної агітації. Встановлений чинним Законом України  «Про вибори Президента України» механізм правового регулювання цієї стадії виборчого процесу має дуже серйозні вади: по-перше, відповідно до пункту 6 частини третьої ст. 15 Закону порядок  використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації встановлюється не положеннями Закону, а Центральною виборчою комісією; по-друге, система президентського  виборчого законодавства України  не передбачає механізму відповідальності за порушення порядку ведення  передвиборної агітації. Лише виходячи з цих двох недоліків чинного  законодавства про вибори Президента України випливає нагальна потреба  у його вдосконаленні.

Найсерйознішим і принциповішим  питанням виборів Президента України  на сучасному етапі є питання  щодо порядку висування та умов реєстрації кандидатів у Президенти України. Головне  питання політико-правового регулювання  виборів — суб'єкти висування  кандидатів у Президенти України. Нами вже неодноразово висловлювалася думка  щодо виключної можливості політичних партій, виборчих блоків політичних партій висувати кандидатів у Президенти держави. Нині подібний підхід запроваджено в  проекті Закону України «Про вибори Президента України» Ю.Б.Ключковського, М.Д.Катеринчука. До речі, звернувшись  до історії цього питання, можна  простежити, що на висуванні саме партіями періодично наполягають потужні  політичні сили. При цьому слід привернути увагу й на таке: жоден  український Президент в сучасній Україні не був формально-юридично висунутий тією чи іншою політичною силою. Обидва висувались виборцями: спочатку це були трудові колективи, а згодом — збори виборців. Більше того, такий  спосіб висування був складовою  їх іміджевої виборчої кампанії.

Як відомо, вперше проблема партійності Президента України  як політико-правова проблема постала  на початку 90-х років. Тоді націонал-демократи, побоюючись відродження комуністичної  партії, виступили за впровадження норми, згідно з якою Президент України  залишається поза партіями. На деякий час теза за позапартійність Президента стає аксіомою. Лише після прийняття  Конституції України та після  проголошення курсу на структуризацію суспільного життя за партійною  ознакою в Україні почалися розмови  про те, що Президент має визначатися  зі своєю партійною належністю. Зокрема, свого часу Президентові України  була зроблена пропозиція щодо оформлення членства в Народно-демократичній  партії. Напередодні чергових виборів 1999 р. Президент України Л.Д.Кучма  продемонстрував, що він має намір  залишитися й надалі позапартійним. Оскільки політичні партії в Україні  мають доволі незначну підтримку  громадян, Президент України не вважав за доцільне пов'язувати себе із жодною з політичних партій. При цьому  він не відкидав, що з часом, коли партії стануть більше структурованими  і численними, більш інституціоналізованими та інкорпорованими в українське суспільство, може теоретично скластися  ситуація, що вибори Президента України  відбуватимуться на партійній основі на зразок того, як це має місце в  Сполучених Штатах Америки, Німеччині, Ізраїлі та інших країнах. Перед  парламентськими виборами 2002 р. окремі політичні партії, зокрема Соціал-демократична партія України (об'єднана), знову порушували питання щодо партійної приналежності  Президента. Напередодні виборів 2004 р. питання партійності Президента також наразі. Майже всі основні  претенденти на кандидування на чергових виборах Президента України ідентифікують  себе з тими чи іншими політичними  партіями або їх об'єднаннями. Тож, можливо, сьогодні знову варто привернути увагу до питання запровадження  в практику політичного життя  України європейського досвіду  і обирати Президента серед лідерів  потужних політичних сил. Якщо йдеться  про реалізацію політичної реформи, метою якої є структуризація суспільства  та оптимізація державної влади, то, безперечно, що політичні партії повинні стати єдиним суб'єктом  висування кандидатів також і  на виборах Президента України. Виборець має чітко усвідомлювати, за яку  політичну силу він голосує як на парламентських, так і на президентських виборах. А відтак знати, чого йому чекати від керівництва держави, якщо він  обирає представників однієї і тієї ж політичної сили і до парламенту, і на президентську посаду або  якщо голосуватиме за представників  різних політичних партій чи їх блоків.