Федеральное государственное
образовательное учреждение высшего
профессионального
образования
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ,
ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ
(АТТЕСТАЦИОННАЯ)
РАБОТА
«Система государственной
службы Российской Федерации»
Слушатель по программе
«Организационные
и правовые
основы государственной
гражданской службы
Российской Федерации»
МОСКВА, 2010г.
ПЛАН
Введение
1. Понятие государственной
службы
2. Система и виды государственной
службы
3. Государственная гражданская
служба
2.1 Определение и принципы
государственной гражданской службы
Заключение
Введение
Государственная служба - это
сложная и постоянно развивающаяся
система, многогранный и творческий
процесс, в котором нет ведущих
или второстепенных элементов, каждый
играет свою роль и при этом несет
полную ответственность за качество
и эффективность своей административно-исполнительной
или законотворческой деятельности.
Без такой службы ни один орган
власти не только не сможет эффективно
работать, но и вообще существовать.
Надежность, стабильность и эффективность
власти определяется профессионализмом,
компетентностью обеспечивающих ее
структур, качеством организации
и функционирования государственной
службы.
Общество воспринимает государственную
службу как механизм правильного
исполнения закона, как средство "отыскания
истины в деле исполнения поручения
государства", - отмечал А.Ф. Кони,
- поэтому общество ждет от государственных
служащих грамотных и справедливых
решений, а не мимолетного мнения,
внушенного порывом чувства или
предвзятым взглядом" Кони А.Ф. Уголовный
процесс: Нравственные начала. М., 2000. С.
11.. Если мы стремимся к тому, чтобы
государство было правовым и демократическим,
то нужно добиваться того, чтобы
на государственной службе были задействованы
образованные, высококомпетентные и
непримиримые ко всякого рода нарушениям,
начиная от закона и заканчивая морально-этическими
нормами, граждане.
Всему этому способствуют
совершенная и полноценная система
государственной службы, формирование
которой происходит в настоящее
время. Процесс - очень сложный и
трудоемкий, поскольку все элементы
системы "государственная служба"
долгое время существовали и действовали
автономно, и каждый из них выполнял
свои специфические функциональные
обязанности. Свести их к общему знаменателю
пока еще не удалось.
Отсутствие единой научной
концепции государственного управления
обществом в переходный период существенно
затруднило развитие российской государственности
на новых правовых принципах и
формирование государственной службы,
как важнейшего инструмента преобразований
в соответствии с современным требованиями
Принятие руководством Российской
Федерации масштабных задач по модернизации
социально-экономического, политического
и правового устройства страны в
период до 2020 г. повлекли изменение роли
и самого государственного аппарата и
государственных служащих. Встала необходимость
повышения эффективности функций государственного
аппарата, обеспечения профессионализма
государственных служащих, изучения новых
аспектов и проблем государственной службы
в целом.
Все это требует от работников
государственных органов как федерального,
так и регионального уровней большей ответственности
и компетентности. Указанное, в свою очередь,
должно повлечь кардинальную оптимизацию
деятельности структур государственной
службы. Многовековая история государственного
строительства, начиная от единого древнерусского
государства и заканчивая современностью,
доказала, что цивилизованное государство
не может эффективно функционировать
без высокопрофессионального аппарата
и соответствующим образом выстроенной
государственной службы.
1. . Становление
и развитие системы государственной
службы в России: историко-правовой
аспект
Первые
признаки государственной службы как
особого вида деятельности "по обеспечению
исполнения полномочий" См.: Федеральный
закон № 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации» (в ред.
от 27 мая 2003 г.) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 2063. государства,
возможно не всегда тщательно просматриваемые
стали появляться в России ко времени
образования Древнерусского государства,
именуемого Киевской Русью.
Проанализировав
процесс формирования государственной
службы в Киевской Руси, следует
отметить, что далеко не все ученые,
изучающие проблемы государственной
службы в Российской Федерации, говоря
об ее истоках, сочли нужным упомянуть
о наличии этой службы в древнерусском
государстве. Большинство из них
первые признаки государственной службы
в России усмотрели лишь в эпоху
правления Петра I.
Из наиболее
значимых законодательных актов
допетровской эпохи необходимо выделить
Соборное уложение 1649 г., которое регламентировало
все основные стороны жизни и деятельности
государственных учреждений два последующих
века. В целом деятельность государственных
служащих по организации государственного
строительства в России больше тяготела
к абсолютизму, который окончательно оформился
в правление Петра I. При абсолютизме глава
государства рассматривался с юридической
точки зрения как единственный источник
законодательной и исполнительной власти.
С приходом
к власти в России Петра I начался
интенсивный поиск новых, более
эффективных методов работы государственных
служащих, а также более совершенных
форм организации государственного
аппарата. Наиболее значимым с законодательной
точки зрения событием, придавшим
государственной службе подлинно государственное
предназначение, стала "Табель о
рангах всех чинов, воинских, статских
и придворных, в котором классе
чины и которые в одном классе,
те имеют по старшинству времени
вступления в чин между собою,
однако воинские выше прочих, хотя б
и старее, кто в ином классе пожалован
был", утвержденная Петром I 24 января
1722 г.
Создавая
иерархию чинов для государственных
служащих, Петр I взял за основу распределение
должностей по классам воинских званий
и ввел понятие "чиновник", т.е.
человек, обладающий чином по Табели
о рангах.
Конец XIX
и начало XX вв. является особым этапом
в истории государственной службы
России, когда был введен принцип
комплектования полиции по "найму"
взамен направления на службу в полицию
солдат и унтер-офицеров, признанных
негодными к военной службе.
После Октябрьской
революции новая власть радикально
изменила подходы к правовому
регулированию государственной
службы.11 (23) ноября 1917 года за подписью
Я.М. Свердлова был принят декрет
ЦИК Советов рабочих и солдатских
депутатов "Об уничтожении сословий
и гражданских чинов", а 16 декабря
1917 года за подписью В.И. Ленина - декрет
СНК "Об уравнении всех военнослужащих
в правах". Были упразднены классные
чины, воинские придворные звания, ученые
степени и звания. Что касается
классных чинов, то они возродились
лишь через 75 лет. Воинские же звания, ученые
степени и научные звания молодой
Советской Республике вскоре понадобились
вновь и были восстановлены.
В советский
период российского государства, несмотря
на столь резко негативное отношение
в начале зарождения молодой власти
к государственным служащим, государственная
служба все-таки существовала. К ней
относили тех граждан, которые работали
в государственных органах, предприятиях,
учреждениях и организациях. Служащий,
в отличие от рабочего, крестьянина,
занимал государственную должность,
пользовался распорядительными
и регулирующими полномочиями.
Понятие
"государственный служащий" того
времени определялось следующим
образом: такими "являются советские
граждане, работающие в государственных
организациях, занимающие в них должности
по назначению, выборам или в ином,
установленном законом порядке,
наделенные соответствующими должностными
полномочиями, действующие по поручению
государства в целях практического
осуществления его задач, получающие
определенную плату за свой труд"
Государственное управление и административное
право. М., 1978. С. 289-299..
При советской власти так
и не был принят закон о государственной
службе. Детально регулировалось лишь
прохождение службы в Вооруженных
силах и органах внутренних дел.
Соответственно в трудах наших ученых-юристов
о правовом регулировании госслужбы
говорилось очень мало. Назывались
Временные правила о работе в
госучреждениях и на предприятиях,
утвержденные Декретом СНК РСФСР
от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных
чинов, рангов и специальных званий в некоторых
отраслях; Единая номенклатура должностей
служащих, утвержденная Госкомтрудом
СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной
ответственности в порядке подчиненности,
утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта
1932 г.; Перечни №1 и №2 к Положению о порядке
рассмотрения трудовых споров (лица, должности
которых попали в эти перечни, - а таких
лиц было более 20 млн., - не имели права
обжаловать в суд свое увольнение).
Названными актами перечень
основных источников института государственной
службы, существовавших до 90-х годов,
почти исчерпывался.
Несмотря
на многовековой период существования
в России государственной службы, она
по многим юридическим, экономическим
и другим причинам не получила полноценного
развития, не достигла высокой степени
институциализации и не всегда была адекватна
запросам государства. Более того, в советский
период своего существования она была
в значительной степени заформализована.
В начале 90-х годов прошлого
столетия качество работы государственного
аппарата резко снизилось, неэффективность,
коррумпированность его действий возросли,
возникла неудовлетворенность и
политиков, и общества, и отдельных
граждан. Поэтому возникла необходимость
создания нового государственного аппарата.
Полноценное восстановление
государственной службы как профессиональной
сферы осуществляется в стране с
1995 г. с начала законодательного действия
и развития в новой России настоящей,
а не формализованной госудаственной
службы.
Признание большинством ученых
законодательного оформления понятия
государственной службы, содержащегося
в Федеральном законе "Об основах
государственной службы Российской
Федерации", взято как основа для
дальнейшего развития научных взглядов
на проблему государственной службы.
При рассмотрении понятия "государственная
служба", получившее законодательное
закрепление в п.1 ст.1 Федерального
закона "Об основах государственной
службы Российской Федерации", констатировано,
что это должности в органах
государственной власти с денежным
содержанием из средств государственного
бюджета, государственное установление,
определяющее статус и содержание должности.По
мнению ряда ученых, в этом законе не учитывается взаимосвязь и
взаимозависимость между государством,
государственной властью, государственным
аппаратом, государственным управлением
и государственной службой. Последней
осталась вспомогательная роль, призванная
обеспечивать исполнение полномочий государственных
органов.
Рациональность и эффективность
управления со стороны государственных
органов оказались вне поля зрения
законодателя, который сосредоточился
лишь на проблемах аналитического,
информационного, организационного обслуживания
власти. Это разрушило целостность
государственной службы и превратило
ее в некую абстрактную сумму
обслуживающих аппаратов локализованных
и отдельных друг от друга государственных
органов.
Выделяют несколько этапов
развития государственной службы в конце
XX - начале XXI века. На ее развитии отражались
все сложности и противоречия, которые
возникали в стране в связи с быстрым и
во многом стихийным переходом к новым
экономическим и общественным отношениям.
На первом этапе реформ
инициативная группа специалистов объединилась
вокруг идеи создания централизованной
организации, ответственной за разработку
и осуществление общегосударственной
политики в области государственного
управления и государственной службы.
В декабре 1993 года была принята новая
Конституция - основной закон страны.
Кардинально изменилась структура,
функции органов государственной
власти, как на федеральном, так и
на региональном уровнях. Данный этап
заканчивается принятием 31 июля 1995 г. Федерального
закона "Об основах государственной
службы Российской Федерации" № 119-ФЗ.
В отличие
от первого этапа становления
и реформирования современной государственной
службы в России, который был инициирован
группой ученых и практиков, на втором
этапе реформа государственной
службы уже рассматривается как
составная часть административной
реформы. На этом этапе на первый план
вышла задача разработки "идеологии"
реформ. В связи с этим была проведена
работа по созданию теоретической модели
и основных принципов административной
реформы и, в том числе, реформы
государственной службы. Была выдвинута
идея создания истинно публичной государственной
службы, призванной обслуживать интересы
нарождающегося гражданского общества.
Отход от "государевой службы" должен
был включать в себя работу над повышением
социальной активности государственной
службы, ее престижа и эффективности, а
также четкую ориентацию на обслуживание
интересов граждан и их объединений. Второй
этап реформ обусловил необходимость
выработки этических и моральных регуляторов
поведения государственных служащих.
Сейчас уже можно констатировать, что
данная идея нашла свое воплощение лишь
пять лет спустя, а именно
в марте 2002 г., когда Государственная Дума
Федерального Собрания Российской Федерации
впервые приступила к обсуждению "Кодекса
поведения государственных служащих Российской
Федерации". Третий этап реформ стал
переломным в реформировании государственной
службы России. Впервые тема реформирования
государственного аппарата формулируется
в предвыборной программе основного кандидата
на пост Президента Российской Федерации.
На третьем этапе были учтены все проблемные
и слабые места предыдущих этапов реформ.
С приходом к руководству страной Президента
Российской Федерации В.В. Путина работа
над укреплением вертикали власти была
выведена на более высокий качественный
уровень, включая деятельность по созданию
нового законодательства о государственной
службе. На данном этапе была утверждена
Концепция реформирования системы государственной
службы Российской Федерации (Концепция
утверждена Президентом Российской Федерации
15 августа 2001 года №Пр-1496). Принципиальным
преимуществом Концепции явилось наличие
четко прописанной программы по ее реализации.
Реализация Концепции должна была обеспечить
создание открытой и подконтрольной гражданскому
обществу государственной службы. Должны
были быть созданы действенные
механизмы предупреждения, выявления
и устранения обстоятельств, способствующих
коррупции и злоупотреблениям на государственной
службе. В результате реформы предполагалось
повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность
государственной службы как рода профессиональной
деятельности. Также была
разработана и утверждена Указом Президента
Российской Федерации от 19 ноября 2002 года
№1336 Федеральная программа «Реформирование
государственной службы Российской Федерации
(2003-2005 годы)». Данной Федеральной программой
было намечено повышение эффективности
государственной службы в целом, ее видов
и уровней, оптимизация затрат на государственное
управление. Для достижения целей, определенных
Федеральной программой предпочтение
было оказано не развитию существующего
законодательства, а созданию нового законодательства
о системе государственной службы Российской
Федерации и о видах государственной службы.
В это время был принят рамочный Федеральный
закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации».