Правовой статус государственного служащего

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулиро­вать  следующее определение. «Государственным служащим являет­ся гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным  законодательством и законодательством  субъектов Федерации порядке  включенную в штат должность в  структуре государствен­ной администрации (исполнительной, законодательной и  судеб­ной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший  с государствен­ным органом служебный  контракт (принявший присягу на вер­ность  Российской Федерации), осуществляющий от имени госу­дарства предоставленные  ему функции и полномочия (в  том числе и государственно-властные), получающий денежное содер­жание (заработную плату) и имеющий гарантированный  государ­ством социально-правовой статус»[4].

Исходя из всего вышеизложенного  можно заключить, что определение  понятия «государственный служащий»  является прерогативой государства. На современном этапе законотворчества данное понятие получило законченную  юридическую форму, что является несомненным шагом вперёд, по сравнению  с советским периодом, когда  понятие  госслужащего было сильно размыто ввиду  объективных причин (ввиду отсутствия института частной собственности  любой гражданин мог быть частично признан госслужащим, т.к. государство  являлось единственным субъектом трудовых правоотношений, имеющим полномочия работодателя).[5]

§ 2. Классификация государственных  служащих

В настоящее время при  множестве действующих норма­тивных правовых актов о государственной  службе целесообраз­но классифицировать государственных служащих по тем  же критериям, по которым классифицируется сама государствен­ная служба. В зависимости  от органа государственной власти государственные  служащие могут быть разделены на федераль­ных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Правовой статус феде­ральных государственных служащих регламентируется Феде­ральным законом «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации» (в будущем предполагается принятие за­кона «О федеральной государственной гражданской службе»), Федеральным законом «О системе государственной службы Рос­сийской Федерации», а также иными федеральными нормативными правовыми актами. Правовое положение государственных гражданских служащих субъектов РФ устанавливается законо­дательными актами, принимаемыми в субъектах Федерации.

В зависимости от групп  занимаемых должностей государ­ственной службы можно выделить государственных  служащих, занимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности  государственной службы.

Если в качестве критерия классификации государственных  служащих взять способ поступления  на государственную службу, то можно  выделить избираемых государственных  служащих; назначаемых государственных  служащих; служащих, замещаю­щих государственную  должность государственной службы по конкурсу.

Все государственные служащие могут быть разделены на две группы: лица, принимающие присягу (военнослужащие, сотруд­ники таможенных органов, прокурорские работники и др.); слу­жащие, не принимающие  присягу (например, служащие отде­лов и управлений областной администрации).

Если положить в основу деления государственных служащих такой критерий, как специальные  профессиональные обязанности и  характер государственной службы, то выделяются гражданс­кие государственные  служащие и государственные служащие, находящиеся на военной и правоохранительной службе (воен­нослужащие, сотрудники милиции, должностные лица тамо­женных органов  и пр.).

В соответствии с принципом  разделения государственной влас­ти  различаются государственные служащие, замещающие госу­дарственные должности  в органах представительной (законода­тельной), исполнительной и судебной власти. Здесь же уместно выделить и государственных  служащих, занимающих должнос­ти в  органах прокуратуры, таможенных органах, Счетной пала­те, Центральной избирательной  комиссии и т. д.

По объему должностных  полномочий государственные служа­щие  подразделяются на должностных лиц (иногда их называют также сотрудниками государственных органов) и служащих, не являющихся должностными лицами (обычных  служащих). Среди государственных  служащих, являющихся должностными лица­ми, следует выделить руководителей  и представителей власти. Руководящие  служащие (начальники) являются носителями линейной власти по отношению к подчиненным  им лицам. Представители власти, как  известно, реализуют свои властные полномочия вне зависимости от подчиненности  субъектов и применяют меры принуждения  к не подчиненным по службе субъектам  права (физическим и юридическим  лицам). Руково­дящие служащие часто  выполняют функции представителей власти (начальники и заместители  начальников органов вну­тренних  дел, государственных инспекций, других контрольно-надзорных органов).

В федеральном государственном  органе и государственном  органе субъекта РФ ведутся, в том числе  на электронных носи­телях, реестры  государственных служащих, которые  формируют­ся на основе персональных данных государственных служащих. Сведения, которые внесены в реестр федеральных государствен­ных служащих в федеральном государственном органе и в рее­стры государственных служащих субъектов РФ в государствен­ных органах субъектов РФ, в случаях, установленных федераль­ными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфи­денциального характера.

Реестры федеральных государственных  служащих в феде­ральных государственных  органах составляют Реестр федераль­ных государственных служащих. Реестры  государственных граж­данских служащих в государственных органах субъекта РФ со­ставляют Реестр государственных  гражданских служащих субъекта РФ. Реестр федеральных государственных  служащих и реестры государственных  гражданских служащих субъекта РФ составляют Сводный реестр государственных  служащих Россий­ской Федерации.

Содержание и порядок  ведения Реестра федеральных  госу­дарственных служащих, а также  перечень сведений, включае­мых в  Сводный реестр государственных  служащих Российской Федерации, устанавливаются  Президентом РФ[6].

Статья 43 Федерального закона «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации»[7] определяет порядок  веде­ния представителем нанимателя реестра  государственных граж­данских служащих Российской Федерации. Реестры федераль­ных государственных гражданских служащих в федеральных государственных  органах и реестры государственных  гражданс­ких служащих субъектов РФ образуют Сводный реестр государ­ственных гражданских служащих Российской Федерации, поря­док ведения которого утверждается указом Президента РФ.

Таким образом, существует ряд  оснований, который позволяет нам  классифицировать государственных  служащих. Возможность классификации  государственных служащих позволяет  более точно определить место  конкретного госслужащего в системе  государственной службы Российской Федерации. Процесс законодательного оформления госслужбы ещё не завершен. Наряду с существующим законодательством  намечается принятие законов, регулирующих правовой статус госслужащих правоохранительной и военной службы.

§ 3. Законодательство о государственной  службе

Конституция РФ содержит некоторые  исходные параметры организации  государственной службы и определения  правового положения государственных  служащих РФ. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных  законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения  между РФ и ее субъектами; приоритет  прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность  государства признавать, соблюдать  и защищать права и свободы  человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и  судебной власти; равный доступ граждан  к государственной службе; некоторые  обязанности должностных лиц.

31 июля 1995 г. был принят  Федеральный закон № 119-ФЗ "Об  основах государственной службы  Российской Федерации"[8], который  впервые на законодательном уровне  дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.

При его создании был использован  опыт, накопленный в дореволюционной  России, опыт советского периода и  зарубежный опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон о государственной  службе был принят в ФРГ в 1947 г. Подобные законы, принятые в ряде стран, были конкретизированы законами о доходах  и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы.

Таким образом, с принятием  Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового  регулирования государственной  службы как механизма государственного управления и служебных отношений  государственных служащих.

Законодательство о государственной  службе получило своё дальнее развитие с принятием 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной  службы Российской Федерации»[9]. В данном законе получила свое развитие концепция  организации государственной службы по трем разновидностям: гражданской, полицейской (правоохранительной) и  армейской.

Помимо федеральных законов  правоотношения, возникающие в сфере  государственной службы, в частности, касающиеся утверждения Реестра  государственных должностей государственной  службы РФ, порядка присвоения и  сохранения квалификационных разрядов, порядка ведения личных дел, исчисления стажа государственной службы государственных  служащих, установления им доплаты  к государственной пенсии, денежного  содержания и пр. регулируют также  указы Президента РФ и постановления  Правительства РФ.

Кроме того, практически во всех субъектах РФ, которые самостоятельно организуют свою государственную службу, есть законодательные и иные нормативные  правовые акты о государственной  службе, которые регламентируют содержание государственной службы и государственные  должности субъектов Федерации; принципы государственной службы субъектов; категории государственных должностей; реестры государственных должностей и реестры государственных должностей государственной службы субъектов; квалификационные требования и квалификационные разряды государственных служащих в субъектах; денежное содержание государственных  служащих, их правовой статус и предоставляемые  гарантии, а также порядок прохождения  государственной службы.

Таким образом, государственная  служба в Российской Федерации регули­руется  федеральными законами, конституциями  и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, опреде­ляющими государственную службу и правовое положение государственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область  принимает собственный закон  о государственной службе. Правовыми  источниками государственной службы яв­ляются также правовые нормы  различных отраслей права, со­держащиеся  в законодательных и иных нормативных  правовых актах[10].

Нормативными правовыми  актами, регулирующими государ­ственно-служебные  отношения государственной службы как в широком смысле, так и  в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции  государственных ор­ганов), являются следующие.

1.   Конституция Российской  Федерации.

2.Конституции республик,  являющихся субъектами РФ, в

которых наряду с принципами государственной службы уста­навливаются и некоторые другие важные положения  государ­ственно-служебного характера.

3.   Уставы субъектов  РФ, содержащие нормы о государствен­ной  службе субъектов Федерации.

4.   Специальные федеральные  конституционные законы и феде­ральные  законы, а также иные законодательные  акты, регламен­тирующие государственно-служебные  отношения в сфере госу­дарственной  службы или в какой-то степени  относящиеся к институту государственной  службы. Среди них можно выделить, к примеру, следующие федеральные  законы: «О воинской обя­занности  и военной службе», «О статусе  военнослужащих», «О материальной  ответственности военнослужащих»,  «О прокуратуре Российской Федерации».

5.  Указы и распоряжения  Президента РФ (например, утверж­денные  указами Президента РФ Положение  о порядке прохож­дения военной  службы; Положение о порядке присвоения  и сохранения дипломатических  рангов дипломатическим работникам  Министерства иностранных дел  Российской Федерации, дипломатических  представительств и консульских  учреждений Российской Федерации,  представительств Министерства  ино­странных дел Российской  Федерации на территории Российс­кой  Федерации.)

6.  Нормативные правовые  акты Правительства РФ по вопро­сам  государственной службы.

7.   Нормативные правовые  акты, принимаемые федеральными

министерствами.

8.   Постановления Конституционного  Суда РФ (например, постановление  «По делу о проверке конституционности  части 4 статьи 28 Закона Республики  Коми «О государственной службе  Республики Коми»[11]).

По государственно-служебным  вопросам стала появляться также  судебная практика судов общей юрисдикции, например по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности  государственных служащих, уволенных  при ликвидации госу­дарственного  органа, сокращении его штата либо численности.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов  в сфере установления и правового  регулирования государственно-слу­жебных отношений. Статья 71 Конституции РФ[12] однозначно, устанавливает, что федеральная  государственная служба отно­сится к ведению Российской Федерации. Относительную слож­ность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, где  ука­зывается, что в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов  находятся административное и трудовое законода­тельство, которые главным  образом и регулируют государствен­но-служебные  отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции  РФ по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  принимаются федеральные законы, а на их осно­ве — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российс­кой Федерации и ее субъектов федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.