Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления

Подготовленные проекты решений  Совета, необходимые документы к  ним направляются депутатам Совета.

В случае если проект решения рассматривается  в нескольких постоянных комиссиях, ответственной за ход рассмотрения и подготовку проекта решения  на сессию является профильная постоянная комиссия.

Альтернативные проекты решений  Совета рассматриваются постоянными  комиссиями одновременно с основным проектом.

На сессии Совета по проекту решения  Совета докладывает разработчик  проекта решения Совета, с содокладом выступает председатель профильной постоянной комиссии Совета или его  заместитель.

Депутаты обсуждают основные положения  проекта решения Совета и вносят свои предложения и замечания  по нему, предложения о принятии проекта решения за основу.

Альтернативные проекты решений  одновременно вносятся на обсуждение сессии Совета. В итоге обсуждения принимается решение о принятии одного из проектов за основу.

Если в ходе обсуждения представленного  проекта решения Совета не поступили  предложения и замечания, сессия может принять проект решения  Совета в целом.

Если поступили предложения, замечания, но при этом проект решения Совета не принят за основу или в целом, сессия Совета может передать его  на дополнительное рассмотрение в те же постоянные комиссии или расширить  их список, или поручить доработать его другим органам Совета. При  этом устанавливается срок доработки  проекта решения Совета для повторного рассмотрения на сессии Совета.

Замечания и предложения  по проекту решения Совета вносятся депутатами Совета в письменном виде до начала сессии в Совет, в ходе сессии - в секретариат сессии или  докладываются в устной форме.

Внесенные замечания и (или) предложения  по проектам решений Совета ставятся на голосование. На голосование ставится отдельно каждый пункт, либо раздел с  внесенными поправками. После голосования  по предложениям и (или) замечаниям председательствующий ставит проект на голосование в целом.

Принятое Советом решение визируется его разработчиками, соответствующим  заместителем председателя, финансовым управлением, юридическим отделом, председателем профильной постоянной комиссии Совета и, при необходимости, другими должностными лицами и подписывается  председателем Совета.

Решения Совета, являющиеся нормативными правовыми актами, направляются в  Министерство юстиции Республики Беларусь для проведения обязательной юридической экспертизы на соответствие законодательству Республики Беларусь.

Согласование проекта решения  и решения Совета, направление  решения в Министерство юстиции  Республики Беларусь и на опубликование  осуществляет разработчик.

Протоколы сессии Совета оформляются  специалистами, обеспечивающими деятельность Совета, в двухнедельный срок и  подписываются председателем Совета. Подписанные протоколы сессии вместе с решениями Совета, протоколами  электронной системы голосования  формируются в дела и хранятся в аппарате Совета в течение срока  полномочий Совета, а затем сдаются  в архив на хранение. Решения Совета издаются отдельной брошюрой и направляются депутатам Совета и согласно реестру  рассылки. Аудиозаписи сессий хранятся в аппарате Совета. Решение об их ликвидации принимается президиумом  Совета.

Решения Совета доводятся до сведения исполнителей не позднее чем в семидневный срок со дня их принятия.

Правовой формой выражения  полномочий местных Советов депутатов  и их органов являются принимаемые  ими правовые акты.

Правовые акты местных Советов  депутатов можно классифицировать по разным основаниям.

По нормативной природе различаются нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц и индивидуальные правовые акты, адресованные конкретному лицу или органу.

В соответствии с частью 1 ст. 19 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” местные Советы депутатов в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений.

Решения органов самоуправления –  нормативные правовые акты, принимаемые  местными Советами депутатов в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории (часть 17 ст. 2 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”).

По порядку принятия различают: акты, принятые на местном референдуме; акты, принятые коллегиально местными Советами; правовые акты, принятые на основе единоначалия.

Местные Советы депутатов принимают  регламенты – нормативные правовые акты, которые содержат правила, определяющие процедуру их деятельности. Регламенты утверждаются решениями Советов.

Согласно части 5 ст. 19 Закона “О нормативных  правовых актах Республики Беларусь”  принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Совета депутатов подлежат обязательной юридической  экспертизе, проводимой Министерством  юстиции Республики Беларусь, а решения  местных Советов базового уровня – управлениями юстиции облисполкомов.

Цель, которую призвана решать обязательная юридическая экспертиза ведомственных нормативных правовых актов, - это предотвращение применения в республике несоответствующих Конституции, законодательным актам, постановлениям Правительства и международным договорам нормативных правовых актов, изданных министерствами, местными органами власти регионального уровня.

Являясь частью общей системы  юридической экспертизы нормативных правовых актов республики, экспертиза ведомственных нормативных актов имеет свои особенности, поскольку, преследуя единую цель, - совершенствование законодательства, она применяется не на стадии подготовки проекта акта (такая юридическая экспертиза тоже проводится, но юридической службой самого нормотворческого органа), а в тот период, когда он уже утвержден и подготовлен к включению в Национальный реестр правовых актов.

Обязательная юридическая  экспертиза уже утвержденных актов введена только для ведомственных нормативных правовых актов и представляет собой следующую процедуру. Утвержденный (подписанный акт) нормотворческим органом в трехдневный срок направляется в Министерство юстиции на обязательную юридическую экспертизу, которая проводится последним в течение 10 дней. Порядок проведения юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов регулируется постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. № 1244 «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня». В перечень актов, требующих обязательной юридической экспертизы, подпадают только нормативные правовые акты, за исключением локальных актов и технических нормативных правовых актов. Акты индивидуального применения также не подпадают под названную экспертизу.

На практике при проведении обязательной юридической экспертизы, как правило, не возникает затруднений при определении актов индивидуального применения и технических нормативных правовых актов. Вместе с тем формулировка термина «локальные» акты, приведенная в законе о нормативных правовых актах, на наш взгляд, является не совсем удачной, поскольку позволяет отнести к такому типу актов как действующие в рамках одной организации, так и распространяющие правовое регулирование на несколько организаций, не определяя при этом правовых рамок такого отнесения.

По результатам обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов Министерство юстиции выносит заключение: о соответствии нормативных правовых актов Конституции законам, актам Президента, Правительства, Международным договорам, требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации; совместимости с другими актами равной юридической силы и допустимости включения их в Национальный реестр правовых актов или о несоответствии законодательству и недопустимости включения их в Национальный реестр. Акт оценивается на соответствие требованиям унификации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерацией, если необходимость унификации вытекает из договоров между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, актов Союзного государства, актов законодательства Республики Беларусь, поручений Президента Республики Беларусь. К критериям оценки акта относятся также проверка обоснованности выбора формы акта, полнота, приоритетность и необходимость правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Вместе с тем нередки  случаи, когда несмотря на неудовлетворительную юридическую оценку акта, нормотворческие органы направляют их к рассылке и применению. С целью предотвращения такой возможности Минюст наделен правом проверки нормотворческих органов, в ходе которой выявляются нарушения законодательства в части применения нормативных правовых актов, не имеющих юридической силы.

Необходимо подчеркнуть  важную роль Министерства юстиции Республики Беларусь в государственной правовой политике в сфере правотворчества. Согласно Регламенту Совета Министров Республики Беларусь на Министерство юстиции возложена функция обеспечения скоординированной нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь).

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” нормативные акты направляются в Национальный центр правовой информации (НЦПИ) для их включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции или заключения соответствующего областного управления юстиции.

Правовым актам, включенным в Национальный реестр, присваиваются регистрационные  номера Национального реестра.

Согласно части 4 ст. 7 Конституции  Республики Беларусь нормативные акты государственных органов публикуются  или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Правовые акты, направленные в газеты для официального опубликования, должны быть опубликованы не позднее чем  в пятидневный срок со дня их получения.

Датой официального опубликования  нормативного правового акта считается  день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. Правовые акты областных, Минского городского Советов, Советов базового уровня вступают в  силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. Нормативно-правовые акты, касающиеся прав свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования.

Юридическая сила актов.

Акты местных Советов депутатов  и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с  формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность  нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд может создаться  впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей  территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Решения  нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для вступления их в силу также необходимо соблюсти определенные требования.

Акт должен быть принят органом в  правомочном составе, необходимым  числом голосов. Он должен быть официально опубликован, то есть в печатном издании, определенном в этом качестве местным  органом власти. Вступает такой акт  в силу по правилам, которые были изложены выше.

Законность решений местных  Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным  Судом, вышестоящими органами. Возможна не только их отмена, использование  актов прокурорского реагирования, но и проверка конституционности  актов в Конституционном Суде. Так, согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных  Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и  законные интересы граждан, а также  в иных предусмотренных законодательством  случаях, могут быть обжалованы в  судебном порядке. Если идет речь о  нормативных правовых актах, то в  силу части первой ст. 116 и части  четвертой ст. 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный  Суд.

Возникают вопросы  о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов  иных органов (например, вправе ли облисполком  отменить решение исполкома сельского  Совета или это должен делать райисполком).

Аналогичный вопрос возникает и по отношению к  актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных  Советов депутатов, не соответствующие  законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.