Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления

Разумеется, в литературе отмечаются и положительные изменения Закона 2010 г., в сравнении с Законом 1991 г., в частности, принятие политического  решения о создании ассоциаций местных  органов власти. Это расширяет  возможности представления интересов  территориального самоуправления перед  центральными органами власти, правительством, Администрацией президента.

Белорусская концепция развития местного самоуправления базируется на том, что  все дела в стране: снизу до верху  являются государственными. «Местное управление и самоуправление в Беларуси фактически «вмонтировано» во власть», - заявил А. Лукашенко. То есть Советы в Беларуси - государственные органы, исполкомы - тоже.

По мнению экспертов, если проанализировать полномочия Советов, то из более чем 25 пунктов, прописанных в Законе 2010 г., реальными можно назвать 2-3 позиции. Проблема заключается в том, что Совет представляет граждан, а бюджетом распоряжается административно-территориальная единица. Совет по закону юридическое лицо, но не имеет признаков такого лица - у него нет своего счета, нет собственности, бухгалтерии. Так происходит потому, что по сути в Беларуси нет субъектов самоуправления - того, что на Западе называют «общиной, коммуной, гминой», а по-белорусски можно было бы назвать «грамадой». Территориальное сообщество граждан и должно быть собственником.

Граждане могут проявить свою инициативу в нынешних условиях следующими путями - написать коллективное обращение, предложить проект решения Совета. Но подобных прецедентов практически не было. Граждане могут собрать собрание, но для этого надо потратить немало сил на организацию и вложить  свои деньги. При этом законодательно не закреплена обязанность посещения  подобных мероприятий представителями  местных органов власти, что сводит смысл таких собраний к нулю.

Существенным фактором, снижающим  эффективность деятельности Советов, является дисбаланс между собственными финансовыми ресурсами и теми обязанностями, которые возложены  на органы местного самоуправления. В  Законе 2010 г. нет норм, обеспечивающих формирование и наличие у Совета депутатов собственной материально-финансовой базы. Получается, что реально местные  Советы отстранены от вопросов формирования и распоряжения финансами и материальными  средствами, управления коммунальной собственностью, не имеют собственных  исполнительных органов местного самоуправления, а деятельность существующих исполкомов и местных администраций контролируют лишь по ограниченному кругу вопросов. Налоги для районных властей устанавливает  областное руководство. В итоге, задачи, связанные с повседневным обеспечением жизнедеятельности граждан  де-юре и де-факто, решают исполкомы. Но исполкомы подотчетны Президенту Беларуси и вышестоящим органам, а не народу.

Как следствие, отсутствие реального  местного самоуправления приводит к  существенному перерасходу финансовых средств.

По мнению директора Национального Центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь И.С. Андреева, можно дать следующую характеристику финансово-экономических проблем системы местного управления и самоуправления:

• недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных сообществ;
• усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного управления и самоуправления и их финансовым и материальным обеспечением;
• отсутствие мотивации органов местного управления и самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики централизованного перераспределения доходов или их изъятия в пользу вышестоящих органов, влекущее снижение собственных доходов территориальных образований;
• наличие диспропорции в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных территориальных образованиях (административно-территориальных единицах) и регионах.

Кроме очевидного факта институционального отсутствия местного самоуправления в  Беларуси остановимся на менее исследованных, но не менее важных проблемах и  препятствиях, касающихся возможностей введения элементов местного самоуправления.

Включение гражданского общества в  решение местных проблем. Развитых структур гражданского общества в Беларуси попросту нет. Ни одна общественная организация  или их коалиция не может вступать диалог на равных с государственными органами. Они не обладают соответствующими ресурсами (человеческими, материальными, социальными и т.д.). Таким образом, включение гражданского общества в  Беларуси в решение местных проблем  носит случайный (несистемный) характер и не может претендовать на полноправное влияние в области важных, стратегических проблем развития поселения и  жизни местного населения.

Кадровая проблема организации  местного самоуправления. Она состоит  в том, что отсутствие реальной управленческой практики искажает требования, предъявляемые  к позиции управленца местного уровня. Эта практика рассматривается как  сугубо исполнительская и встроенная в государственную систему управления. Сформированы соответствующие такой  позиции сервильные (обслуживающие) нормы и правила поведения, а  также мышление управленцев. И те, кто занимает эти позиции, считает  их само собой разумеющимися. И этот вопрос особенно актуален в свете  распространенности просветительской и образовательной деятельности, направленной на решение проблем  местного самоуправления.

«Большинство депутатов более того и не подозревает о том, что их занятие регулируется отдельным Законом «О статусе депутатов местных Советов». Например, любой депутат, соответственно этому Закону, должен отчитаться два раза в год, но не делает этого. Временами взамен полновесного отчета народный избранник зачитывает отчет-пятиминутку на сессии. Приблизительно 10-15 процентов депутатов сельсоветов являются в то же время и депутатами райсоветов, то есть имеют по два мандата».

Стоит обозначить базовые проблемы местного самоуправления в Беларуси, такие как: отсутствие у правящей группы политической воли к проведению реформы в сфере местного самоуправления; наличие централизованной модели управления на региональном и местном уровне; несоответствие белорусского законодательства Европейской Хартии местного самоуправления; отсутствие официально принятых концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь; организация и проведение местных выборов не соответствуют демократическим стандартам; низкий уровень подготовки кадров в сфере местного самоуправления; утерянные традиции местной общины и гражданского общества, чрезмерная бюрократизация форм прямой демократии, непрозрачность деятельности местных органов власти.

Описанная ситуация не может быть объяснена только как наследие, доставшееся  Беларуси от Страны Советов. Ситуация с местным самоуправлением в  Беларуси - результат целенаправленной реализации определенного подхода  к самоуправлению, которого придерживается современная белорусская власть.

Итак, в Законе 2010 г. по-прежнему закреплен  принцип «государственного самоуправления», при котором трудно соблюдать  баланс интересов граждан и государства. Если в Законе 1991 г. было закреплено, что «местное самоуправление в своей  деятельности исходит из интересов  граждан», то в Законе 2010 г. на первое место поставлены общегосударственные  интересы и только затем - интересы граждан. Не решил Закон 2010 г. и одну из основных проблем: финансовой самостоятельности  местного самоуправления. Кроме того, административная модель взаимоотношений  государственной власти и местного самоуправления привела к практически  полному исчезновению местного самоуправления Беларуси, его замене местным государственным  управлением. Однако данная модель не становится успешно функционирующей  и местные жители не получают реальных возможностей осуществлять управление местными делами.

ГЛАВА 2

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Основными формами правовой деятельности органов местного управления и самоуправления является правотворчество и правоприменение. Правотворческая деятельность местных  Советов депутатов, исполкомов и  местных администрацией незначительна. Основной формой правовой деятельности является правоприменение, так как  только на месте проживания граждан  осуществляется реализация их прав и  свобод, закрепленных в законодательстве. Именно органы местного управления и  самоуправления, в основном при обращении  граждан в местные органы власти, через издание правовых актов  наделяют их социальными благами, предоставляют  возможность удовлетворения иных потребностей.

Правотворческая деятельность органов  местного управления и самоуправления направлена на регулирование различных  общественных отношений, возникающих  в местах проживания граждан, на их упорядочение. Эта деятельность также  направлена на конкретизацию законодательства и применение его.

2.1 Правотворческая деятельность местных Советов депутатов

В процессе осуществления своих  функций и компетенции местные  Советы депутатов принимают нормативные  правовые акты, определенные Конституцией, Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Законом  «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Местные Советы депутатов реализуют  свое право на правотворчество на сессиях - основной формой деятельности Совета, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Первая сессия вновь избранного Совета созывается соответствующей территориальной избирательной комиссией при избрании более половины депутатов от общей численности, установленной для данного Совета, не позднее чем через 30 дней после выборов. Сессии Совета проводятся в форме заседаний в порядке, определенном регламентом Совета.

 Первое заседание вновь избранного  Совета до избрания председателя  Совета ведет председатель территориальной  избирательной комиссии, а в его  отсутствие – член указанной  комиссии, исполняющий обязанности  ее председателя.

 Сессии Совета созываются  и проводятся в соответствии  с регламентом Совета председателем  Совета, а в случае его отсутствия  или по его поручению – его  заместителем. Сессия Совета созывается  президиумом Совета или председателем  Совета:

• по инициативе не менее чем одной трети от числа избранных депутатов Совета, председателя соответствующего исполкома, а также по инициативе не менее 10 процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории;
• по требованию Президента Республики Беларусь либо вышестоящего Совета – в случае ущемления Советом прав и законных интересов граждан, иного нарушения законодательства.

 Сессия Совета проводится  открыто и гласно, за исключением  случая, когда по решению Совета  необходимо проведение закрытого  заседания. Сессия правомочна, если  в ней участвует не менее  двух третей от числа избранных  депутатов.

 Предложения по вопросам  для рассмотрения на сессии  Совета могут вносить председатель  Совета, президиум и другие органы  Совета, депутаты Совета, председатель  исполкома (глава местной администрации), исполком (местная администрация), органы  территориального общественного  самоуправления, местные собрания, а также граждане.

Подготовка и проведение сессии должно осуществляться по предварительному плану, утвержденному председателем  или президиумом Совета с указанием  вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии и ответственных должностных  лиц за их подготовку, сроков подготовки и представления руководству  Совета.

По получении предложения профильной комиссии президиум Совета принимает  решение о включении вопросов в проект повестки дня очередной  сессии, либо о необходимости доработки  данных вопросов, либо об их отклонении, о чем уведомляются разработчики. Президиум Совета может организовать обсуждение гражданами проектов решений  Совета, иных важнейших вопросов местного значения.

При принятии постоянной комиссией  решения о внесении на рассмотрение сессии вопроса, который самостоятельно готовится комиссией, председателю Совета направляется письменная информация с указанием срока подготовки проекта решения Совета.

Информация о принятых решениях, о подготовке вопросов на рассмотрение сессии Совета может доводиться до депутатов и избирателей через  средства массовой информации.

Информация о ходе подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение сессии Совета (проекты решений, заключения по проектам решений и т.д.), находится у  специалистов, обеспечивающих деятельность Совета.

Замечания и предложения по проектам решений направляются в Совет. Профильная постоянная комиссия (при необходимости  совместно с другими постоянными  комиссиями Совета) с участием разработчиков  проекта решения, лиц, представивших  замечания и предложения по нему, обсуждает проект решения, подводит итоги обсуждения, определяет перечень вносимых в проект решения изменений  и (или) дополнений. Изменения и (или) дополнения, не внесенные в проект решения Совета, но на которых настаивают лица, их подготовившие, прилагаются  к проекту решения Совета отдельным  списком.

Проект решения Совета, вносимый на сессию Совета, визируется руководителем  структурного подразделения администрации  района, организации коммунальной собственности, его разработавшим, соответствующим  заместителем председателя, финансовым управлением, юридическим отделом  и, при необходимости, другими должностными лицами структурных подразделений.