Поняття та види підсудності адміністративних справ

У Великому енциклопедичному юридичному словникові, підготовленому за редакцією академіка НАН України Ю.С. Шемшученка, визначаються поняття «підсудність у кримінальному судочинстві», «підсудність у цивільному судочинстві». Так, підсудність у кримінальному судочинстві - розмежування компетенції між окремими ланками судової системи і між судами однієї ланки щодо розгляду і вирішення підвідомчих їм кримінальних справ. Підсудність у цивільному судочинстві - розмежування компетенції між окремими ланками судової системи і між судами однієї ланки щодо розгляду і вирішення підвідомчих їм цивільних справ¹². Текстуально поняття підсудності у цивільному судочинстві практично збігається із вищезазначеним визначенням підсудності у кримінальному судочинстві. Змістовна різниця визначається категорією справ (компетенцією). Підсудність у адміністративному судочинстві можна визначити як розмежування компетенції між окремими ланками системи адміністративних судів і між адміністративними судами однієї ланки щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції (адміністративних справ). Кодекс адміністративного судочинства України¹³ визначає предметну(ст.18), територіальну(ст.19) та інстанційну(ст.20) підсудність адміністративних справ.

Таким чином, юрисдикція адміністративного суду визначається як діяльність суду з відправлення правосуддя у адміністративних справах (справах адміністративної юрисдикції). Компетенція адміністративного суду складається з юрисдикції як діяльності щодо відправлення правосуддя у адміністративних справах та відповідної для здійснення такої діяльності сукупності повноважень, а саме - процесуальних прав та обов'язків. Підвідомчість адміністративних судів слід визначити як коло питань, вирішення яких віднесено законодавством до їх компетенції. Компетенція, підвідомчість адміністративних судів змінюється залежно від судової інстанції. А підсудність стосується розмежування компетенції між різними ланками системи адміністративних судів за предметною, інстанційною та територіальною ознаками.

1.2. Інститут підсудності в адміністративному судочинстві

Відповідно до положень Конституції України¹⁴ та Закону України «Про судоустрій України»¹⁵, адміністративні суди є спеціалізованими судами в системі судів загальної юрисдикції, яка утворена за принципами територіальності та спеціалізації. Відповідно до цих принципів існуюча національна система адміністративних судів доволі складна та ієрархічна. Справи адміністративної юрисдикції вирішуються у формі адміністративного судочинства місцевими загальними судами як адміністративними судами, окружними адміністративними судами, апеляційними адміністративними судами, Вищим адміністративним судом України, а також Верховним Судом України. При цьому вказані суди наділено законом різним обсягом компетенції по розгляду і вирішенню адміністративних справ. Тому при поданні адміністративного позову виникає складність із визначенням конкретного суду, який, за законом, зобов'язаний прийняти рішення по такій заяві.

Отже, для визначення компетентного адміністративного суду при розгляді конкретної справи по певній інстанції недостатньо лише встановити віднесення її до адміністративної юрисдикції. Необхідно встановити компетенцію конкретного суду щодо розгляду і вирішення публічно-правових спорів, що віднесені до адміністративної юрисдикції, тобто визначити підсудність адміністративного суду. У КАС України¹⁶ (Глава 1 «Адміністративна юрисдикція і підсудність адміністративних справ» Розділу II «Організація адміністративного судочинства») з метою правильного визначення 1) адміністративної судової інстанції та 2) конкретного адміністративного суду, до яких слід звертатись із адміністративним позовом, закріплено поняття підсудності адміністративних справ.

З точки зору філології, "підсудний" буквально означає: 1) той, що підлягає суду, має розглядатися в суді; 2) який звинувачується в чому-небудь і перебуває під судом¹⁷.

Відтак, якщо норми  про підвідомчість встановлюють коло справ, віднесених до розгляду адміністративних судів як окремої системи юрисдикційних органів, то інститут підсудності дозволяє розмежувати справи, віднесені до компетенції адміністративних судів, у межах системи цих судів між окремими її ланками чи елементами¹⁸. Якщо при визначенні підвідомчості встановлюється, суд чи не суд має вирішувати правовий спір, то при визначенні підсудності питання про те, що справу вирішує суд, уже вирішено позитивно. Відтепер необхідно визначити, який саме суд має розглядати справу.

Однак, запропоновані поняття підсудності не єдині. Так, у юридичній літературі, наприклад, В. С. Стефанюком поняття підсудності також пов'язується із колом адміністративних справ, на вирішення яких має повноваження відповідний адміністративний суд¹⁹. З цього випливає, що підсудність адміністративних справ можна розглядати у двох аспектах:

1. як правовий інститут, який регулює віднесення адміністративної справи до компетенції, по-перше, окремої ланки системи адміністративних судів, по-друге, конкретного адміністративного суду цієї системи;

2. як сукупність  адміністративних справ, які завдяки своїм властивостям (зміст справи, суб'єкти справи, предмет спору) належать до компетенції як системи адміністративних судів в цілому, так і окремого суду цієї системи, зокрема.

Розподіл публічно-правових спорів у межах системи адміністративних судів здійснюється з урахуванням низки фактичних обставин, які мають місце у кожному конкретному виникненні конфлікту між двома суб'єктами. Обставинами, які впливають на такий розподіл публічно-правових спорів (обставини, які обумовлюють підсудність конкретної адміністративної справи адміністративному суду), є:

1. юридична природа і характер публічно-правового спору, його предметна спрямованість;
2. суб'єктивний склад сторін спірних правовідносин;
3. місцезнаходження позивача та відповідача;
4. компетентність органу владних повноважень за його ієрархічною структурою побудови, приналежністю до державних чи громадських органів;
5. рівень і повноваження адміністративних судів;
6. особливості проваджень окремих видів публічно-правових спорів тощо²⁰.

Закріплення у  КАС України компетенції кожного суду щодо розгляду і вирішення адміністративних справ є недоцільним²¹. Підсудність конкретного суду визначається за допомогою правових норм, що дозволяють розмежувати компетенцію стосовно розгляду адміністративних справ між окремими ланками судової системи і між адміністративними судами однієї ланки. Правила підсудності у своїй сукупності становлять алгоритм обрання компетентного адміністративного суду для розгляду і вирішення конкретної справи. Тому, узагальнюючи все вищевикладене, під підсудністю адміністративних справ розуміється правовий інститут, що містить адміністративно-процесуальні норми, які розмежовують компетенцію між окремими ланками судової системи і між адміністративними судами однієї ланки щодо розгляду і вирішення адміністративних справ. За допомогою інституту підсудності встановлюється, до компетенції якого саме суду віднесено розгляд конкретної адміністративної справи.

Підсудність адміністративної справи визначається за допомогою трьох критеріїв, які позначаються як різновиди підсудності адміністративних справ: предметної (родової), територіальної (просторової), інстанційної (функціональної). Дотримання правил підсудності особою, яка подає до адміністративного суду позовну заяву, гарантує їй швидке порушення адміністративної справи, її вирішення та задоволення взаємних претензій сторін, виходячи із фактичних обставин справи.

Розділ 2. Види підсудності адміністративних справ

2.1. Предметна  підсудність адміністративних справ

Правила предметної підсудності дозволяють визначити, адміністративний суд якої ланки розглядатиме справу по першій інстанції. Предметна підсудність залежить від предмету спору або суб'єктного складу сторін спірних правовідносин. Більшість справ вирішується саме по першій інстанції судами найнижчої ланки — місцевими судами , що зумовлено намаганнями створення для осіб, які потребують судового захисту своїх прав та інтересів, найкращих умов для участі у судочинстві, залучення всіх зацікавлених у справі осіб.

Виходячи із положень ч.-ч. 1-3 ст. 18 КАС України²², можна судити про існування в Україні дворівневої системи місцевих адміністративних судів, яка представлена: 1) місцевими загальними судами, які за своїми функціями віднесені до адміністративних судів та 2) окружними (місцевими) адміністративними судами. Дворівнева система місцевих адміністративних судів (до складу якої входять одночасно і місцеві загальні суди, і місцеві окружні адміністративні суди) дає можливість одночасно забезпечити доступність правосуддя для людини і незалежність суддів від стороннього втручання, особливо від органів виконавчої влади²³.

До компетенції місцевих загальних судів як адміністративних судів віднесено розгляд за першою інстанцією адміністративних справ, у яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування; з приводу рішень, дій чи бездіяльності будь-якого із суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності (ч. 1 ст. 18 КАС України). З урахуванням цього слід зазначити, що окремі суди, всупереч ст. 17 КАС України, дотримуються позиції, що постанови суб'єкта владних повноважень у справі про адміністративні правопорушення не належить оскаржувати в порядку адміністративного судочинства. Таке розуміння даного припису є невірним, а практика цих судів вважається такою, що суперечить нормам законодавства, оскільки іншого механізму оскарження постанов про притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення органом та посадовими особами чинне законодавство не передбачає²⁴. На практиці також виникають труднощі у визначенні питання чи є сторона в справі органом місцевого самоврядування чи органом державної влади? Для правильного визначення цього питання необхідно звернутись до   ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»²⁵, де зазначено, що система місцевого самоврядування включає; територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є й головою її виконавчого комітету. Відповідно до ст. 11 зазначеного Закону виконавчими органами рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Аналіз цих норм свідчить про те, що адміністративні справи, в яких сторонами є відділи й управління виконавчих органів рад, підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам. Незважаючи на досконале правове врегулювання визначення предметної підсудності таких справ, місцеві загальні суди як адміністративні суди допускають помилки та безпідставно, в порядку пункту 6 ч. 3 ст.108 КАС України, повертають позовні заяви, або в порядку ст. 22 КАС передають такі справи до окружних адміністративних судів, обґрунтовуючи свої висновки непідсудністю їм цих справ.

Крім того, місцеві  суди розглядають частину адміністративних справ, пов'язаних із виборами та референдумом (ч. 5 ст. 172, ч. 2 ст. 173, ч. 3 ст. 174,  ч. 3 ст. 175, ч.8 ст.176 КАС України).

До компетенції  окружних адміністративних судів віднесено  адміністративні справи,  у  яких  однією зі сторін є орган державної влади,  інший державний  орган,  орган  влади  Автономної  Республіки  Крим,  їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам(ч. 2 ст. 18 КАС України). Окружні адміністративні суди також розглядають адміністративні справи, пов'язані з виборами та референдумом, що визначені у ч. 4 ст. 172, ч. 3 ст. 175, ч.9 ст. 176 КАС України, а також справи за зверненнями органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження права на мирні зібрання (ч. 1 ст. 182 КАС України).

Разом із загальними правилами предметної підсудності щодо місцевих адміністративних судів КАС України встановив і можливість вибору адміністративного суду за вибором позивача (ч. З, ч. 5 ст. 18 КАС України), так звану альтернативну предметну підсудність. Компетентним буде місцевий адміністративний суд (місцевий загальний суд як адміністративний суд або окружний адміністративний суд), до якого звернеться позивач у справах щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади, а також у інших справах, предметну підсудність яких не визначено КАС України. При цьому вважається, що місцевий загальний суд є більш доступним у просторовому плані, а розгляд справ окружним адміністративним судом забезпечує додаткові гарантії від стороннього впливу на суд²⁶.

Апеляційні  адміністративні суди як суди першої інстанції вирішують такі справи:

1. ч.2 ст. 183¹ КАС України - справи  про примусове відчуження земельної ділянки,  інших об'єктів нерухомого майна,  що на ній розміщені, з мотивів   суспільної  необхідності;
2. ч. 3 ст. 172 КАС України щодо оскарження рішення, дії або бездіяльності Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії;
3. ч. 7 ст. 176 КАС України справи про оскарження дій кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб. 

До компетенції  Вищого адміністративного суду України  як суду першої і останньої інстанції, виходячи з величезної суспільної значимості та необхідності як можна швидшого та остаточного вирішення, віднесено справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або Всеукраїнського референдуму (ч. 4 ст. 18, ч. 11 ст. 176 КАС України).