Основы законодательства как источника административного права

4. Постанови Верховної Ради України (наприклад, Постанова Верховної Ради «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26 червня 1992 р.).

5. Укази та розпорядження Президента  України (наприклад, Указ Президента  «Про систему центральних органів  виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.).

6. Постанови та розпорядження  Кабінету Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів  «Про затвердження Порядку організації  та проведення гастрольних заходів»  від 15 січня 2004 р.).

7. Нормативні накази керівників  центральних органів виконавчої влади (наприклад, Наказ Міністра внутрішніх справ України «Про затвердження Інструкції про порядок продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства» від 1 грудня 2003 р.).

8. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.

9. Рішення органів місцевого  самоврядування, що містять адміністративно-правові  норми (наприклад, такі, що прийнято  на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України  про адміністративні правопорушення).

До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (наприклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення розглядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції України, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 16 листопада 2000 р.).

Не викликає сумніву велика роль Конституції України у створені засад та безпосередньому врегулюванні управлінських відносин. Завдяки їй створюються умови для функціонування системи державного управління в Україні. Вона є основою для реформування (оновлення) адміністративного права, кодифікації (систематизації) адміністративного законодавства .

Основний Закон України можна розглядати з різних позицій . А саме:

• з соціальної – як прояв суспільної злагоди, волі всіх членів українського суспільства , своєрідний громадянський договір, що формує засади державної стабільності, роззвитку і забезпечення прав та інтересів особи . У цьому розумінні Конституція України є первинним фіксатором суспільних відносинв  нашій країні, програмним документом взаємовідносин держави і суспільства ;
• з політичної – як акт згоди різних політичних сил, представлених у парламенті, основу для реалізації влади народом України, діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Конституція України визначає народ єдиним джерелом влади в Україні, закріплює механізм участі громадян у вирішенні найважливіших питань суспільного життя шляхом референдуму та інших форм безпосередньої і представницької демократії. У зв’язку з цим Конституцію України необхідно розглядати як політичний акт – основу для здійснення влади в нашій державі;
• з юридичної – як нормативно-правовий акт, що  має вищуюридичну силу, прямо регулює суспільні відносини у різних сферах суспільного життя, закріплює основи вітчизняної правової системи.

Так,професор В.М. Шаповал відзначає, що «Конституція належить до окремої категорії нормативно-правових актів – законів. Однак , на відміну від останніх, має більшу жорсткість – особливий характер прийняття та внесення змін» 11. Її властивостями є нормативність; установчий, програмний характер; вища юридична сила; підвищена стабільність; особливий ступінь охорони з боку держави.

           Для визначення Конституції головним джерелом адміністративного права необхідно з'ясувати галузеву належність норм, що її складають. На думку ряду вчених, в Основному Законі містяться норми різних галузей права. Так, В. А. Тархов писав: «Не можна заперечувати те, що у Конституції містяться ряд норм адміністративного, земельного, фінансового, цивільнщ:о права і т. д. Віднести їх всі до державного права було б невірно. Це означало б визнання його надгалуззю права, для чого немає підставі». Таку ж позицію займав і відомий конституціоналіст А. І. Лепешкін, який відзначав, що «до норм державного права рекомендується відносити не всі норми Конституції, а лише їх частину, а також норми, які містяться в чинному законодавстві». На думку інших, усі норми Конституції є нормами державного права . Зокрема, Е. О. Лук'янова вважає, що «кожна норма , сформульована у її статтях, є нормою конституційного пpaвa ». Виходить, що норми конституційного права хоча не прямо, але також регулюють широкий спектр суспільних відносин, які складають предмет усіх інших галузей права .

Вирішення питання, на мій погляд, лежить в площині оцінки цих норм на предмет їх регулятивної спрямованості. Якщо вони регулюють «владовідносини» (відносини щодо здійснення державної влади), то вони є державно-правовими. У зв'язку із цим А. І. Коваленко слушно пише : «З предмету конституційного права необхідно виключити все, що не пов'язано з пануючими в суспільстві суспільними відносинами. Його предметом можуть бути лише ті державно-правові відносини, які не просто пов'язані із владовідносинами, а адекватно виражають та втілюють вказані відносини» 12.

Аналізуючи положення Конституції України, які присвячені питанням організації та діяльності органів виконавчої влади (ст. 106, 113-120), їх взаємовідносинам із органами законодавчої та судової влади (ст. 6, 85, 116, 124), правам і свободам громадян в управлінській сфері (ст. 33, 36-38) слід визнати їх політичну забарвленість, а отже розглянуті норми є державно – правовими .

Однак Конституція України є головним джерелом адміністративного права, тому що: по-перше, закріплює систему органів виконавчої влади; по-друге, в ній матеріалізуються принципи державного управління; по -третє, встановлюються права і обов'язки громадян в управлінській сфері; по-четверте, має вищу юридичну силу; по-п'яте, конституційні положення слугують основою для змісту джерел адміністративного права, визначають напрями їх розвитку.

Організація та діяльність органів виконавчої влади вреrульовані в розділі VI Конституції(Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади). Зокрема у ст. 113 закріплені системні характеристики органів виконавчої влади. Саме з таким їх співвідношенням пов'язують великі надії: «Поняття « система органів»,- підкреслює В. Б. Авер'янов, – має принаймні потрійне смислове навантаження. Воно , по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до її складу, від усіх інших видів органів. По-друге , окреслює цілком визначений суб'єктивний склад системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих органів ознак, притаманних соціальним системам, зокрема , таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність» 13.

Відокремленість органів виконавчої влади від інших органів у Конституції України досягнуто шляхом використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи державної влади» (ст. 5) та розподілу їх на види – «органи законодавчої, виконавчої та судової влади» (ст. 6). Визначеним є і суб 'єктний склад виконавчих органів. Ними є Кабінет Міністрів України , міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації. Президент України не представляє жодної з гілок влади, що є наслідком закріплення у Конституції республіканської форми державного правління змішаного (парламентсько-президентського) типу, яка обумовлює дуалізм виконавчої влади. В основу управлінської вертикалі закладена модель так званого «складового центру», яка складається із функціонально поєднаних суб'єктів – Президента та Кабінету Міністрів України. Уряд є вищим органом виконавчої влади, який займається питаннями реалізації функцій та повноважень виконавчої влади . Президент є главою держави. Однак про його функціональну спорідненість із цією сферою свідчить ряд його повноважень. Так, згідно із ст. 106 Конституції України він утворює , реорганізовує та ліквідує міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, діючи у межах коштів, передбачених державним бюджетом .

Вищим в системі центральних органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України .До його складу входять прем 'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр , три віце-прем'єр-міністри, міністри. Ст. 116 Конституції України формулює основні завдання Кабінету Міністрів: забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави; виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони здоров'я; розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробка проекту Закону України про Державний бюджет та забезпечення його виконання після прийняття Верховною Радою; спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади . Означені конституційні положення мають знайти відображення та деталізацію в Законі України «Про Кабінет Міністрів».

Наступну сходинку у систем і органів виконавчої влади займають міністерства, відомства та інші центральні органи (головні управління, національні агентства, комісії тощо). Про це йдеться в ст. 106, 116-117 Конституції України. Однак в Основному Законі не визначено їх завдання та компетенція. Тому особливо нагальним сьогодні є прийняття Закону України«Про центральні органи виконавчої влади ».

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адм і н істрації (ст. 118 Конституції України). Передбачено, що можуть бути особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі. Із змісту статті також випливає , що ці органи є єдиноначальними, владні повноваження реалізуються одноособово їх керівниками – головами місцевих державних адміністрацій, які призначаються на посаду та звільняються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів.

Місцеві державні адміністрації підзвітн і та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, що ще раз свідчить про наявність у цій системі зв'язку ієрархічного типу.

У ст. 119 Конституції України визначені основн і завдання діяльності місцевих органів виконавчої влади : виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; виконання державних та регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодія з органами місцевого самоврядування та інші, які у цілому знаходять відображення у Законі України «Про місцеві державні адміністрації ».

Закріплення в Конституції України отримали і головні принципи, які визначають зміст виконавчої діяльності. Вони відображають характер конституційного регулювання управлінських відносин та мають базове значення для адміністративного права  Конституційно встановлені такі принципи державного управління:

• пріоритет прав і свобод людини та громадянина ;
• відповідальність держави за свою діяльність перед особою;
• участь громадян в управлінні державними справами;
• верховенство права;
• законність та деякі інші.

Розглянемо їх більш детально. 

Принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина. У ст. З Конституції України встановлено, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права та особи громадянина визначають зміст та спрямованість діяльності держави».

Перш за все ці положення стосуються роботи органів виконавчої влади, на яких покладено практичне виконання завдань держави. Їх призначення обумовлює концентрацію у них значни х владних повноважень, завжди передбачає елемент примусу.

Конституція України започаткувала новий етап відносин між владою та особою. Сформульовані нові цілі, орієнтири діяльності адміністративного механізму: забезпечення безпеки громадян , держави, суспільства; створення необхідних передумов їх розвитку, процвітання, стимулювання економічного зростання; практична реалізація усієї сукупності існуючих прав і свобод людини та гро радянина та інші.

Принцип відповідальності держави за свою діяльність перед громадянами також закріплено у ст. З Конституції України, де сказано: «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність». Ст. 56 Конституції кожному надає право на відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадовими особами при здійсненні ними своїх повноважень.

 Принцип участі громадян в управлінні державними справами проявляється у наданні громадянам права на об'єднання в політичні партії та громадські організації (ст. 36); брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування, користуватися рівними можливостями щодо державної служби (ст. 38); направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, посадових і службових осіб цих органів (ст. 40). Особливе значення має закріплення засад комплектування складу органів державної влади незалежно від ознак раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання. Головне тут – необхідна освіта, досвід роботи, професіоналізм.

Принцип розподілу влади є одним із найважливіших елементів правової держави. Згідно з ним державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України). Незалежність та узгодженість гілок влади досягається завдяки встановленню системи «втримань-противаг». Так, у ч . 2 ст. 6 Конституції сказано, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у межах, встановлених Конституцією, відповідно до законів України.

Принцип верховенства права відображає ціннісні основи діяльності органів виконавчої влади у правовій державі. Його за кріплено у ст. 8 Конституції України, де сказано: «В Україні визначається і діє принцип верховенства права» . Тим самим визнається місце і роль права у державі як пріоритетного суспільного явища. Закон повинен відповідати праву. В іншому випадку його не можна вважати правовим, справедливим, прийнятим в інтересах народу України. Тому, на нашу думку, не можна виключити права населення нашої держави не виконувати закони, які не відповідають