Нормативно-правовые акты как источник административного права

Таким образом, Совет Федерации играет роль своего рода противовеса Государственной Думе, способствуя предотвращению поспешных, некачественных, невзвешенных законодательных решений.

5. Опубликование закона. Эта стадия - необходимое условие вступления закона в силу. Она является заключительной в законодательном процессе. Суть ее заключается в подписании и обнародовании закона Президентом РФ. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение четырнадцати дней с момента поступления его Президент должен принять решение. Причем он может использовать конституционное право отлагательного вето. Подписанный Президентом федеральный закон в течение семи дней обнародуется.

Право президентского вето в законотворческом процессе есть один из механизмов обеспечения системы "задержек и противовесов" в принципе разделения властей.

Подзаконные нормативные акты издаются в основном органами государственного управления и призваны развивать и конкретизировать положения законов.

Принцип верховенства закона означает, что:

1) подлежащие правовому регулированию ключевые, основные общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом, причем круг этих отношений последовательно расширяется;

2) коллизии, возникающие между законом и подзаконными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона;

3) возможные расхождения или противоречия между законом и направленными на его исполнение нормативными подзаконными актами делают необходимым предварительное создание соответствующих гарантий законности в области правотворчества; эти гарантии призваны обеспечить положение, при котором основы общественных отношений регулировались бы законом, а возможные нарушения принципа главенствующей роли закона незамедлительно исполнялись.

Среди законов по содержанию, значению и юридической силе особое положение занимают конституционные законы (временные и постоянные конституции, хартии и т.д.), представляющие собою юридическую основу всего законодательства.            

Принципы и основные положения конституционного законодательства, которое часто носит программный характер, постепенно реализуются в органических и обычных законах.            

К органическим законам относятся те акты, которые регулируют какой-либо государственно-правовой институт в целом или все его существенные стороны (избирательные законы, акты о гражданстве, муниципальные законы и др.).

Обычные (текущие) межотраслевые и отраслевые законы составляют подавляющее большинство законодательных актов. Среди них следует отметить кодексы-законы, группирующие большую часть норм какой-либо отрасли права.

Помимо кодексов создается много отдельных законов, регулирующих различные аспекты политической и экономической жизни: о реформах государственного управления, об аграрной реформе, об уголовно-правовой защите собственности граждан, государств и другие.

К подзаконным нормативно-правовым актам относятся приказы, инструкции министерств и ведомств и постановления центральных органов управления. Они действуют в пределах компетенции данного органа управления. Они действуют в пределах компетенции данного органа и устанавливают нормы, обязательные для учреждений, организаций и предприятий данного ведомства. Иногда в соответствии с компетенцией ряда ведомств они имеют обязательное значение и для других ведомств, организаций, граждан (правила перевозки грузов и пассажиров, санитарные правила, правила пожарной безопасности и т.п.).

Подзаконными нормативными актами являются также решения местных органов власти и исполнительных органов, которые принимаются в пределах их полномочий, предоставленных им законодательством.

Отличие нормативно-правовых актов от индивидуально-правовых актов и от актов применения права

Но в реальной практике часто встречаются смешанные акты, когда в их содержание включены одновременно и нормы права, и конкретные индивидуальные предписания правоприменительного характера. Например, когда организация реализации предписаний нормативно-правовых актов возлагается обязанностью на соответствующие органы или должностные лица.

Набор предписаний - не единственное и не самое главное основание, по которому ИПА делятся на виды. Одним из главных видов дифференциации всех нормативных источников - это принадлежность к той или иной отрасли права: конституционному, гражданскому, уголовному, административному и др.

ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА ПО ВРЕМЕНИ, В ПРОСТРАНСТВЕ И ПО КРУГУ ЛИЦ

Как указывалось выше, правовая система может включать в себя законы и иные нормативные акты государства, договоры с участием государства (международные, учредительные типа Федерального договора между субъектами государства и т.п.), нормы саморегуляции и т.д.

Из этих положений невольно возникает вопрос: каково же действие нормативно-правовых актов по времени, в пространстве и по кругу лиц.

Полезно в этой связи учитывать зарубежный опыт. Например, в Конституции Испании определены основы законодательной компетенции генеральных кортесов и виды органических законов. Статьи 82-85 посвящены законодательному делегированию - изданию уполномочивающего закона, определению его сферы, направленной выработки законодательных декретов правительства, сроков делегирования. Есть процедура принятия временных декретов-законов и рассмотрения их в конгрессе депутатов56.

Нормативный блок действия закона сложен и противоречив, и привычное правоприменение сегодня получает новое выражение. Подобный опыт существует в США, Англии. В процессе применения федеральных законов возникают острые противоречия с субъектами федераций. Однако эти противоречия были устранены Конституцией РФ 1993 года, где четкое установление по поводу того, когда: а) законы РФ, изданные в пределах его компетенции, принятые Государственной Думой вводятся в действие; б) основы побуждают принять соответствующие акты субъектов федерации; в) общие принципы дают возможность выбрать форму законодательного регулирования; г) выработана процедура принятия актов по просьбе субъектов федерации.

Особую остроту приобрел вопрос о времени действия закона. До распада Союза ряд республик "восстановил действие Конституции 20-х годов и признал не действующими на их территории Конституции Союза и союзных законов. Но это ведет к потере нити конституционной преемственности. Между тем конституционный статус субъектов не может исчезать произвольно, он должен видозменяться в лекальном порядке. Время жизни закона важно определить и с точки зрения постепенности вступления в силу его отдельных глав, статей, приостановления (моратория) действия отдельных законов на всей территории страны или в отдельных регионах"57, - пишет Н.В.Сильченко.

В Российской Федерации, в республиках в ее составе, а также в иных субъектах Федерации идет активный процесс законотворчества, обновления либо создания новых законов и подзаконных нормативно-правовых актов. В этой деятельности важное значение имеет стадия опубликования и вступления в силу вновь принятых, дополненных или измененных законов и иных нормативных актов, а также распространение данных актов по территории и по кругу лиц. Важно также напомнить, что в соответствии с международно-правовыми актами Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) гласит: "Законы, принятые по завершении соответствующей гласной процедуры, и административные положения публикуются, что является условием их применения. Эти тексты будут доступны для всех"58. В полном соответствии с упомянутыми выше международно-правовыми актами в п.3 ст. 15 Конституции РФ предусматривается: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются..."59.

Общероссийские законы подразделяются на федеральные конституционные законы и федеральные законы. Те и другие в соответствии с Конституцией РФ могут приниматься либо референдумом, либо Государственной Думой и распространяются на всей территории государства, на всех граждан РФ, а также постоянны во времени, если это не оговорено в законе.

Большую роль в правовом регулировании различных сторон жизни нашего общества играют подзаконные нормативные правовые акты федерального значения, в частности нормативные указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты министерств и ведомств. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всех территории России. Акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, то же касается постановлений Правительства. Нормативные акты федерального значения издаются в пределах компетенции руководителей российских министерств и ведомств. На основании п.1 ст. 16 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. Генеральный прокурор РФ вправе издавать приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры Российской Федерации60.

Правовое регулирование действия законов является необходимым условием обеспечения правопорядка, верховенства закона, нормального функционирования государства. Правовое регулирования действия закона включает в себя комплекс правил, определяющих время вступления в силу принятого закона, механизм введения его в действие, пределы действия закона во времени и пространстве, органы, способы и средства его исполнения, перечень законов и других правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием нового закона, и некоторые другие аспекты действия закона61.

В правовом государстве гражданам, как и другим субъектам общественных отношений, должна быть предоставлена полная возможность знать, какие законы действуют и подлежат применению в конкретной жизненной ситуации, какие новые законы приняты, при каких условиях поведения граждан будет считать правомерным и т.д62.

Нормы, непосредственно регулирующие действие закона во времени, можно свести к следующим:

1. Правомерность или противоправность поведения граждан, юридических лиц и т.п., а равно их ответственность за противоправные деяния определяются законом, действовавшим во время совершения поведенческого акта. Никто не может быть привлечен к ответственности или иным образом ограничен в правах и свободах за деяние, которое в момент его совершения не признавалось противоправным. Никто не может дважды нести ответственность за одно и то же правонарушение.

2. Закон, устраняющий противоправность деяния или смягчающий ответственность за него, либо иным образом улучшающий положение субъекта, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лиц, совершивших деяние до издания нового закона. Закон, имеющий обратную силу, вводится в действие и подлежит исполнению с момента его принятия.

3. Закон, устанавливающий противоправность деяния или отягчающий ответственность за него либо иным образом ухудшающий правовой положение лица, обратной силы не имеет.

4. В случае коллизии или конкуренции законов, предусматривающих различную по виду и строгости ответственность за однородные деяния, применяется более мягкий, более благоприятный для лиц закон.

"В современный период становления нового законодательства РФ, характеризующийся известной хаотичностью подготовки и принятия законов, недостаточной определенностью компетенции федеральных законодательных органов и субъектов федерации особое значение приобрела проблема конкуренции законов. Эта проблема актуальна и в отношении действия во времени уголовного и административного законодательства..." - пишет А.М.Медведев63. Так же нужно отметить, что нормы действия закона во времени целесообразно установить и в отраслевых законах.

Наиболее важные стороны действия закона в реальных процессах это отношение общества к закону, юридический механизм применения закона, способы оценки эффективности закона. Однако нельзя не забыть о действии ряда факторов, связанных с процессом торможения реализации закона. К таким дестабилизирующим факторам следует отнести прежде всего так называемую войну законов и ситуацию сопротивления закону, деформированное общественное мнение, своеобразная трансформация поведенческих навыков и стереотипов, которую публицисты называют "мегафонным правом" толпы64.

Итак, действие нормативно-правового акта - порождение тех юридических последствий, которые в нем предусмотрены. Действие, т.е. "жизнь" нормативно-правового акта, определяется тремя параметрами: временем, пространством и кругом лиц.

А. Действие нормативно-правового акта во времени. Оно продолжается с момента вступление нормативно-правового акта в силу и до момента утраты им силы.

Существует следующий порядок вступления нормативных актов в силу (введение в действие).

1. Момент введения в действие чаще всего указывается в сопутствующем акту документе - указе о введении нормативного акта в действие, а иногда и в самом нормативном акте. Делается это так:

а) называется в указе конкретная дата введения нормативного акта в действие. Чаще всего срок между принятием нормативного акта и введении его в действие не превышает 1-6 месяцев. Так, Уголовный кодекс РФ принят 24 мая 1996 года, а введен в действие с 1 января 1997 года;