Характеристика оснований административной ответственности

Четвертый период развития законодательства об административной ответственности явился результатом активизации в конце 50-х годов научных исследований института административной ответственности и внесения конкретных предложений по его кодификации.

В результате такой  научно-исследовательской работы 21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», положивший начало общесоюзной кодификации законодательства об административной ответственности. Аналогичные по наименованию указы были приняты в 1962-1963 гг. во всех союзных республиках, включая РСФСР.

Значение принятого  Указа несколько выходило за пределы, очерченные его наименованием: здесь  не только систематизировались административно-правовые нормы, определяющие полномочия органов  государства на установление и применение штрафа как вида административного взыскания, но и решались многие общие вопросы: о компетенции Союза ССР и союзных республик по определению составов административных правонарушений; о системе органов, применяющих отдельные меры административного воздействия; затрагивались некоторые процессуальные вопросы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Указ ограничил сферу применения административного принуждения. После его принятия были изменены или отменены некоторые республиканские нормативные правовые акты.

В 1977 г. принимается  новая Конституция СССР. Закрепив существенные изменения в экономической  и социальной жизни общества, конкретизируя  и регламентируя деятельность различных  государственных органов, а также  права граждан, она обусловила необходимость обновления действовавшего законодательства практически во всех отраслях жизнедеятельности. Не было исключением здесь и административное право вообще и институт административной ответственности в частности.

Отражением  процесса обновления правовых норм, регулирующих административную ответственность, явилось принятие 23 октября 1980 г. Верховным Советом СССР Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, ознаменовавшее начало пятого периода развития законодательства об административной ответственности.

Основы явились  первым в истории советского государства  общесоюзным кодифицированным актом, регулирующим все основные вопросы  борьбы с административными правонарушениями. Они приемствовали все принципиальные положения об административной ответственности из предшествующего законодательства, традиционно сохранили объединение в одном акте материальных и процессуальных норм. Вместе с тем Основы включили в себя ряд новых положений: впервые были сформулированы задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1); закреплено положение о необходимости профилактики правонарушений (ст. 4); выделено разграничение компетенции между субъектами правотворчества в области законодательства об административных правонарушениях: по видам правил установления административной ответственности (ст. 3) и по видам административных взысканий (ст. 12).

Впервые в Основах  были сформулированы правовое легальное  понятие административного проступка  как основания административной ответственности и его формально-юридические признаки, определены системы субъектов такого проступка и административных взысканий, введен институт необходимой обороны и крайней необходимости, а также закреплен перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Используя Основы как базовый административно-правовой акт общегосударственного значения, в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике (как и  в других 14 союзных республиках  СССР) приступили к разработке проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Разработка  Кодекса РСФСР проходила в  два этапа: составление проекта  по инициативе ВНИИ МВД СССР и работа над проектом комиссии, созданной  при Министерстве юстиции РСФСР  и Президиуме Верховного Совета РСФСР.

Первый вариант  проекта Кодекса РСФСР был  разработан в 1975 г. авторским коллективом  ВНИИ МВД СССР. После принятия Основ  проект был доработан и в 1980 г. обсужден на Научно-методическом совете МВД СССР. Данный вариант с учетом предложений главков министерства был представлен в рабочую комиссию Министерства юстиции РСФСР по подготовке проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В итоге проведенной работы девятая сессия Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 г. приняла Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП РСФСР), который вводился в действие с 1 января 1985 г.

Шестой период начинается с момента вступления в действие КоАП РСФСР - первого кодифицированного государственно-правового акта России по вопросам административной ответственности.

КоАП РСФСР, как и Основы, явился комплексным  актом, охватывающим все действовавшие  к тому времени союзные и республиканские  правовые нормы об административных правонарушениях, совершаемых физическими лицами. Этот законодательный акт имел, по сравнению с другими аналогичными нормативными актами, принятыми ранее (УК, УПК, ГК, ГПК), особенности по содержанию и структуре.

Так, КоАП РСФСР  содержал материальные, процессуальные нормы (регламентировали порядок производства по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий) и компетенционные нормы (закрепляли систему органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяли их компетенцию и подведомственность рассматриваемых ими дел), расположенные в отдельных разделах. Особенная часть его, устанавливающая конкретные правила в сфере государственного управления, за нарушение которых предусматриваются определенные санкции, была сконструирована по двум признакам: одна часть глав - по объекту посягательства, другая часть - по отраслям управления. Данное расположение норм явилось результатом расхождения взглядов ученых, участвовавших в процессе подготовки проекта КоАП РСФСР, относительно критерия группировки норм Кодекса РСФСР. Тем не менее, такая структура обеспечивала удобство пользования Кодексом для тех субъектов административно-юрисдикционной деятельности, которые не являются юристами.

Порядок введения в действие КоАП РСФСР был определен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 ноября 1984 года. Данным Указом были установлены правила его применения в целом и отдельных его норм. Относительно соотношения Кодекса с другими нормативными актами, не включенными в него, в Указе было закреплено, что такие нормативные акты применяются, поскольку они не противоречат КоАП РСФСР.

КоАП РСФСР  занял особое место в системе  законодательства об административных правонарушениях: это самый крупный  акт, регулировавший как общие вопросы административной ответственности, так и определявший конкретные виды административных правонарушений и виды взысканий за их совершение. Надо отметить, что Кодекс РСФСР не только решил вопросы совершенствования применения наказательных мер к правонарушителям, но и законодательно определил пути профилактики всех правонарушений (ст.ст. 1, 7, 23, 225 и др.) и соблюдения законности в этой важной и социально значимой деятельности (ст.ст. 8, 9, 21, 22, 23, 33, 38 и т.д.).

КоАП РСФСР  кодифицировал нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения, совершаемые физическими лицами. В качестве субъектов административной ответственности в нем были названы и должностные лица. Согласно ст. 15 КоАП РСФСР основанием для привлечения должностных лиц к ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности.

КоАП РСФСР  содержал ряд существенных недостатков. Так, за пределами действия КоАП РСФСР остались важные вопросы административной ответственности физических лиц, совершивших такие преступления, за которые в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г., они освобождались от уголовной ответственности, но взамен привлекались к административной ответственности.

Долгое время  КоАП РСФСР являлся главным правовым актом законодательства об административной ответственности. Однако в начале 90-х  годов XX в. в России сложился ряд  факторов, послуживших причиной пересмотра административного законодательства в целом и самого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в частности. Именно поэтому седьмой период (начало 90-х годов - 1 июля 2002 г.) выделен как самостоятельный, играющий особую роль в развитии законодательства об административной ответственности.

Начало 90-х годов  стало переломным для России. В  этот период происходят значительные изменения в общественно-политической жизни, государственном устройстве и экономике страны. Подверглась  перестройке система государственного управления в целом. Большое внимание уделялось попытке установить универсальное управление государственными делами, особенно в части управления экономикой (уйти от жесткой централизации и реально стимулировать производителей), перестройке государственных органов. Но несочетание данного стремления с существовавшей теорией явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности явилось причиной неизбежного банкротства данной идеи на рубеже 90-х годов.

Главным событием рассматриваемого периода явилось принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая явилась основной базой для развития всего законодательства в России.

1.2. Понятие, особенности и принципы административной ответственности

Юридическая ответственность - наиболее строгий и предельно формализованный вид социальной ответственности¹. Наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму. При других видах социальной ответственности этого нет.

В научной литературе юридическая  ответственность определяется по-разному, так как само это понятие сложное  и многоаспектное. Одни ученые видят  сущность юридической ответственности в применении санкций к правонарушителю, другие - в претерпевании последним известных социальных «неудобств», неблагоприятных последствий; третьи считают, что это особое правоохранительное отношение между государством и лицом, совершившим противоправное деяние, в рамках которого они ведут себя соответственно; четвертые сводят юридическую ответственность к наказанию виновного субъекта, лишению его некоторых благ; пятые - к специфической обязанности отвечать за содеянное, загладить вред, причиненный обществу. Суммируя сказанное и имеющиеся мнения, юридическую ответственность можно кратко определить как необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия; или как вид и меру принудительного лишения лица известных благ. В любом случае юридическая ответственность - это способ реагирования государства на правонарушение, осуществление предусмотренных законом санкций. Привлечение к ответственности - одна из форм реализации права, а именно применение, поскольку здесь достигается та цель, на которую рассчитывал законодатель. Предписания права воплощаются в жизнь, реализуются, получают логическое завершение. Началом и основанием юридической ответственности является совершение правонарушения, преступления. Если преступник не пойман, ответственность выступает как состояние, существующее в рамках общерегулятивного правоотношения и готовое перейти в конкретное в случае поимки субъекта преступления².

В практическом плане юридическая ответственность может выражаться для правонарушителя в виде наступления нежелательных (отрицательных) последствий материального, морального, личного, организационного, физического характера (лишение или ограничение свободы, исправительные работы, конфискация имущества, штраф, арест, лишение права занимать определенные должности, смертная казнь).

Из этого не следует, что  ответственность и наказание - одно и то же; эти понятия тесно взаимосвязаны, но не тождественны. От наказания суд  может и освободить, а ответственность как правовое состояние остается. Кроме того, наказание может быть условным, когда виновный, т.е. ответственный перед законом, обществом, государством, субъект остается на свободе. Существует также институт помилования, когда человек освобождается от дальнейшего отбывания наказания. Однако ответственность как таковая с него не снимается.

Юридическая ответственность  по своей природе далеко не одинакова, поэтому она подразделяется на соответствующие  виды в основном по отраслевому признаку: уголовную; гражданскую; административную; дисциплинарную; материальную; процессуальную; конституционную³.

Таким образом, нам необходимо рассмотреть, какие признаки и особенности  отличают административную ответственность  от других видов юридической ответственности.

Прежде всего, административная ответственность выражается в применении к лицам, совершившим административные правонарушения, принудительных мер в виде административных наказаний⁴.

Нормативной базой применения административной ответственности  является Кодекс РФ об административных правонарушениях и законы субъектов  Федерации, устанавливающие в пределах своей компетенции административную ответственность за конкретные правонарушения.

Административная ответственность  имеет ряд особенностей.

Во-первых, она менее сурова, чем уголовная и не влечет судимости  в отношении лица, к которому применена.

Во-вторых, административная ответственность, как правило, применяется специально уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти (например, многочисленными органами исполнительной власти контрольно-надзорного характера). В особо предусмотренных законом случаях меры административной ответственности назначаются судом. Нужно отметить, что перечень дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судом, постоянно расширяется. Это важно для усиления гарантий при применении мер государственного принуждения.

В-третьих, меры административной ответственности применяются органами и должностными лицами, которым нарушитель не подчинен по службе. В этом административная ответственность находит свое отличие  от ответственности дисциплинарной.

В-четвертых, процедура применения административной ответственности является более простой и оперативной, нежели в уголовном и гражданском процессах (при соблюдении при этом максимума гарантий законности).