Административные функции местных органов самоуправления

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий  орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в  порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов  вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Данный вопрос детально регламентируется в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. №54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур», указании Генеральной прокуратуры РФ от 28 апреля 2000 г. №91/7 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 №6-П», письме Генеральной прокуратуры РФ от 21 марта 2000 г. N I-ГП-26–2000 «О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов», Методических рекомендациях «Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», направленных 22 июля 1997 года на места, и ряде других документов.

Обязательными реквизитами  протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест должен соответствовать  определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие  позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным. Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о прокуратуре  РФ установлен предельный десятидневный  срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий  повседневный режим работы. Время  рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания  коллегиального органа как представитель  органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать  дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию. О необходимости  извещения прокурора о дне заседания указывается в резолютивной части текста протеста.

Обязательность извещения  прокурора о дне заседания  коллегиального органа обусловлена  интересами обеспечения возможности  личного участия прокурора в  рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту. По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.

В п. 4 ст. 23 Закона о прокуратуре РФ в определенных случаях предусмотрена возможность отзыва протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, – прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения. Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый имеет право на судебную защиту. В силу ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также должностных лиц подлежат обжалованию в судебном порядке. Порядок обжаловании в судебном порядке действий и решений органов государственного управления, нарушающих права и свободы граждан, регламентирован Законом Российской Федерации от 27.04.1993 №4866–1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который содержит нормы об обжаловании в судебном порядке действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Процедура защиты нарушенных прав граждан, помимо указанного Закона, нашла свое отражение в гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), которая регламентирует производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Ст. 1 данного закона устанавливает право любого гражданина обратиться в суд с жалобой (в настоящее время формой обращения в суд является заявление или исковое заявление). Такое право возникает у гражданина в том случае, если он считает, что его права и свободы нарушены действиями или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих. Ч. 1 ст. 254 ГПК РФ закрепляет право на обращение в суд с заявлением в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, об оспаривании (обжаловании) решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Решения и действия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих могут быть обжалованы в суд, если коллегиальные или единоличные действия или решения, а также официальная информация, предоставленная гражданину указанными органами, нарушают права и свободы граждан, и (или) создают препятствия для гражданина при осуществлении им своих прав и свобод, и (или) на гражданина незаконно возложена обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Данная норма также нашла свое отражение в ст. 255 ГПК РФ.

Следует отметить, что решениями являются:

– акты органов государственной власти, их должностных лиц;

– акты органов местного самоуправления, их должностных лиц;

– акты государственных служащих и приравненных к ним лиц;

– акты муниципальных служащих и приравненных к ним лиц.

При обращении в суд  за защитой прав и свобод, нарушенных действиями или решениями государственных  органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, гражданин обязан предоставить жалобу (в настоящее время – заявление), отвечающую требованиям ст. ст. 131, 132 ГПК РФ. Законодателем установлен срок для обращения в суд – три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, один месяц со дня получения письменного уведомления об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы и неполучении на нее письменного ответа.

Процедура рассмотрения жалобы (заявления) осуществляется по правилам гражданского судопроизводства. ГПК РФ в гл. 25 содержит процедуру подачи и рассмотрения заявления об оспаривании (об обжаловании) решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Как указано в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее по тексту – Постановление ВС РФ №2), заявителю принадлежит право выбора способа защиты (административного или судебного) своих прав и свобод.

Федеральное законодательство в отношении оспаривания некоторых  решений, действий (бездействия) может  предусматривать обязательный досудебный порядок оспаривания. Так, в соответствии с п. 5 ст. 101.2 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности может быть оспорено в суде в порядке гл. 25 ГПК РФ только после обжалования такого решения в вышестоящем налоговом органе. Исчислять срок на обращение в суд в таком случае следует со дня, когда гражданину, в отношении которого такое решение вынесено, стало известно о вступлении его в силу.

Также в отличие от общих сроков на обращение в суд  существуют сроки специальные. Так, например, оспорить решения, действия (бездействие) Федеральной службы судебных приставов, его должностных лиц можно в десятидневный срок по правилам ст. 441 ГПК РФ (см. также п. 24 Постановления ВС РФ №2). Существует возможность восстановления пропущенного по уважительной причине срока. При этом, в отличие от общих правовых последствий пропуска срока на совершение того или иного процессуального действия, установленных ст. 109 ГПК РФ, в случае обращения в суд в порядке главы 25 ГПК РФ пропуск срока на обращение с заявлением в суд не является основанием для отказа в принятии такого заявления.

Жалобы (в настоящее  время – заявления) рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства.

Если суд сочтет необходимым, он вправе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц (как указано в п. 18 Постановления №2):

– в случае оспаривания решения, действия (бездействия) структурного подразделения органа государственной власти или органа местного самоуправления – соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления;

– в случае оспаривания решения, действия (бездействия) органа, который не является органом государственной власти или органом местного самоуправления, но наделен властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления, – соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления либо должностное лицо, которое уполномочено на решение вопросов в данной сфере государственного управления либо местного самоуправления;

– если на момент рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления реорганизован – правопреемника такого органа в порядке, определенном ст. 44 ГПК РФ;

– если на момент рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления упразднен – орган, в чью компетенцию входит восстановление нарушенных прав и свобод заявителя, а также устранение препятствий в осуществлении таким заявителем своих прав и свобод;