Административные функции местных органов самоуправления

Вариант 8 (Ц–Ш)

1. Административные функции органов местного самоуправления, их соотношение с государственными органами.

 

Под местным  самоуправлением понимается право  и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

В Российской Федерации  общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который направлен главным образом на создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Кроме того, данный закон устанавливает порядок осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством  органов, которые в своей совокупности образуют систему, где сфера управления определяется исходя из его задач  и функций. Под административными  функциями органов местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления управленческой деятельности органов местного самоуправления. Они обусловлены природой местного самоуправления, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление. Законодатель в компетенцию органов местного самоуправления включает такие права по применению тех или иных административных функций, которые должны обеспечить государственную политику на местах в отраслях и сферах управления. При этом право осуществлять административные функции порождает такой элемент их компетенции, как полномочия. Как известно, органы местного самоуправления наделяются определенными государственно-властными полномочиями. Они имеют право лишь совершать определенные юридические действия от имени населения и государства, которые наделяют их для этого отдельными властными полномочиями. К ним относятся:

1) полномочия органов  местного самоуправления в области  планово-финансовой деятельности;

2) полномочия органов  местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью и хозяйствующими субъектами;

3) полномочия органов  местного самоуправления в области  использования, охраны земли,  добычи недр и других природных  ресурсов;

4) полномочия органов  местного самоуправления в области строительства, транспорта и информации;

5) полномочия органов  местного самоуправления в жилищной  сфере, в сфере коммунального,  бытового и торгового обслуживания  населения;

6) полномочия органов  местного самоуправления в области  образования и культуры;

7) полномочия органов  местного самоуправления в области  охраны здоровья населения;

8) полномочия органов  местного самоуправления социальной  защиты населения;

9) полномочия органов  местного самоуправления в области  охраны общественного порядка,  противопожарной безопасности, гражданской обороны, воинского учета и призыва граждан на военную службу.

В соответствии с перечнем полномочий органов местного самоуправления можно выделить следующие административные функции органов местного самоуправления:

1) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

2) управление муниципальной  собственностью и хозяйствующими  субъектами;

3) обеспечение эффективного  использования, охраны земли,  добычи недр и других природных  ресурсов;

4) обеспечение развития строительства, транспорта и информации;

5) обеспечение потребностей  населения в жилищной сфере,  в сфере коммунального, бытового  и торгового обслуживания граждан;

6) обеспечение потребностей  населения в сфере образования  и культуры;

7) обеспечение потребностей населения в сфере здравоохранения;

8) обеспечение социальной защиты  населения;

9) обеспечение охраны  общественного порядка, противопожарной  безопасности, гражданской обороны,  воинского учета и призыва  граждан на военную службу.

Рассмотрим некоторые перечисленные выше административные функции органов местного самоуправления в их соотношении с государственными органами.

 

1.1 Обеспечение  комплексного социально-экономического развития муниципального образования

 

Названная функция направлена на формирование долго- и среднесрочной политики развития муниципального образования и осуществляется органами местного самоуправления в силу в Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Выработка стратегии развития муниципальных образований является действенным механизмом подъема экономики в муниципальном образовании, повышения уровня жизни населения. Суть имеющегося опыта планирования развития муниципальных образований состоит в строго индивидуальном подходе к оценке ситуации в каждом муниципальном образовании, в выработке предложений, ориентированных на использование конкретного комплекса ресурсов, имеющихся в муниципальном образовании. При этом под ресурсами понимаются не только материальные и финансовые ресурсы, но и такие аспекты, как географическое положение, наличие традиционных промыслов, профессиональный состав населения и т.д. Органы местного самоуправления могут самостоятельно планировать развитие муниципальных образований либо включать планы их развития отдельным блоком в региональные или федеральные целевые программы. Полномочия органов местного самоуправления в области планирования ежегодно реализуются при подготовке и утверждении местных бюджетов и сметы расходов по исполнению местных бюджетов.

Ст. 132 Конституции РФ закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Представительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право утверждать собственные бюджетные классификации. При этом они вправе производить детализацию статей классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов ее построения и единства. Ведомственная классификация расходов местного бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита местного бюджета и классификация видов муниципального внешнего долга и внешних активов не используются. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ведомственная классификация расходов бюджетов утверждается представительными органами власти этих двух уровней самостоятельно.

Конкретные указания о механизме  и порядке использования бюджетной  классификации издаются Министерством  финансов Российской Федерации.

 

 

1.2 Управление муниципальной  собственностью и хозяйствующими субъектами

 

Решение всех вопросов местного значения требует использования  материальных и (или) финансовых средств. При этом практически повсеместно  сложилась практика принятия решений  в условиях дефицита средств. В этих условиях управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами местного самоуправления следует признать одной из наиболее важных функций органов местного самоуправления.

Основную часть финансовых ресурсов местного самоуправления составляют средства местного бюджета, которые также являются муниципальной собственностью. Наличие муниципальной собственности предусмотрено ст. ст. 8, 9, 130, 132 Конституцией РФ.

В частности, ст. 130 определяет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, а ст. 132 указывает на право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью и относит это их полномочие к вопросам местного значения.

Конституция РФ устанавливает ряд обременений на использование муниципальной собственности. Так, в п. 3 ст. 40 предусмотрена обязательность предоставления жилищ из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату. П. 2 ст. 43 предусматривает бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных учреждениях и на предприятиях. Учитывая, что в названных конституционных нормах на органы местного самоуправления возлагаются государственные полномочия по обеспечению конституционно гарантируемых прав граждан на жилище и на образование, эти нормы следует рассматривать в совокупности с п. 2 ст. 132 Конституции РФ, установившей, что передача государственных полномочий на муниципальный уровень должна сопровождаться передачей соответствующих материальных и финансовых средств.

Основным федеральным  нормативным актом, регулирующим вопросы  собственности, является Гражданский  кодекс РФ (далее – ГК РФ). Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям».

В соответствии со ст. 125 ГК РФ право собственника в отношении муниципальной собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По специальному поручению указанных органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования эти права могут также осуществлять государственные органы, иные органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Ответственность по обязательствам муниципальных образований изложена в ст. 126 ГК РФ. Она заключается в следующем:

– муниципальные образования  отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;

– обращение взыскания  на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной  собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом;

– юридические лица, созданные  муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам;

– муниципальные образования  не отвечают по обязательствам созданных  ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом;

– Российская Федерация  и субъекты Российской Федерации  не отвечают по обязательствам муниципальных  образований;

– муниципальные образования  не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и  организациями, не находящимися в муниципальной собственности, могут вступать в гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве сторон, и публично-административные отношения, основанные на властеотношениях. Согласно действующему законодательству муниципальное образование может наделяться правами юридического лица. Следовательно, от имени муниципального образования могут приобретаться и осуществляться имущественные и иные права и обязанности, от его имени без доверенности могут выступать в суде глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

В публично-административные отношения, основанные на властеотношениях, органы местного самоуправления вправе вступать в случаях, когда речь идет об участии  этих органов в публично-правовых общественных отношениях. Например, установление для предприятий, учреждений, организаций, не являющихся муниципальной собственностью, различного рода квот или принятие решений органами местного самоуправления о выдаче либо отказе в выдаче различного рода разрешений, лицензий, иных административно-правовых актов может быть основано только на властеотношениях. Более того, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления обязательны для всех, кому они адресованы, и за их неисполнение могут быть применены меры ответственности.

 

1.3 Обеспечение  развития строительства, транспорта и информации

 

Данная административная функция  органов местного самоуправления в  области строительства является в основном функцией государственных  органов. Передача полномочий органам  местного самоуправления при выполнении этой функции в названной сфере осуществляется на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а подзаконными актами переданные полномочия детализируются и конкретизируются. Так, Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. №169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» определены права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления при условии наделения их государственными полномочиями.

Градостроительным кодексом Российской Федерации установлены  полномочия органов местного самоуправления, касающиеся их деятельности в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, нормативности правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

Кодексом установлено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются  нормативные правовые акты органов  местного самоуправления, а градостроительная деятельность применительно к объектам, указанным в Кодексе, может регулироваться также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Кодексом также установлено, что  органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и органы местного самоуправления создают систему социального и культурно-бытового обслуживания населения в городских и сельских поселениях в соответствии с планировочной структурой поселений, их значением в межселенном социальном и культурно-бытовом обслуживании и с учетом развития предпринимательства и конкуренции в сфере услуг. Создание и развитие систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий субъектов Российской Федерации, городских и сельских поселений, других муниципальных образований, создание и развитие системы транспортной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальной системы транспортной инфраструктуры также обеспечивают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.