Уголовно-правовая и криминологическая характеристика незаконного участия в предпринимательской деятельности

Экономические и политические детерминанты коррупционной преступности связаны с преобразованиями 80-90-х годов ХХ в., повлекшими социальное расслоение общества, концентрацию большей части общественных богатств в руках сомнительного меньшинства. Наряду с низовой (повседневной) коррупцией получила распространение коррупция элитарная (крупная, вершинная). Недостаточное финансирование, материальные проблемы при отсутствии социальных гарантий вызвали проблему выживания среди государственных служащих, должностных лиц правоохранительных, контролирующих органов, государственных и муниципальных учреждений и других «бюджетников», что повлекло их коммерциализацию – сращивание с предпринимательской деятельностью, экономической и организованной преступностью. Изучение материалов уголовных дел по коррупционным преступлениям и незаконному участию в предпринимательской деятельности наглядно показывают, что в 90% случаев к уголовной ответственности привлекаются именно такие лица. Думается, что подобная «выборочная» ситуация устраивает многих: власть, правоохранительные органы, суды, многочисленные структуры по противодействию коррупции и позволяет большинству наиболее опасных коррупционеров – представителей элитарной коррупции - оставаться «чистыми» и недоступными для правосудия. Элитарная коррупция, в свою очередь, характеризуется высоким социальным положением ее субъектов, изощренными способами их действий, огромным материальным, физическим, моральным ущербом, исключительной латентностью посягательств и снисходительным отношением властей.

Политические события 80-90-х годов характеризовались превращением власти в паразитический слой, дистанцированный от общественных интересов, пронизанный жаждой наживы и преследующий сугубо собственные цели, что способствовало распространению коррупции и незаконному участию в предпринимательской деятельности. Отсутствие разграничения политических и экономических аспектов власти предоставило возможность конвертации ее в собственность, использования власти как средства извлечения сверхвысоких доходов и способа избежания наказания за совершенные деяния. Серьезную основу вседозволенности государственной власти составляет правовая неприкосновенность.

Правовыми детерминантами послужила декриминализация норм, предусматривающих уголовную ответственность за хозяйственные преступления – частнопредпринимательскую деятельность и коммерческое посредничество, спекуляцию, хотя в действительности эти преступления продолжали совершаться и обладали большой общественной опасностью. Фактически происходило перекачивание государственной собственности в частную с помощью созданных при государственных предприятиях коммерческих структур, которые реальной предпринимательской деятельностью не занимались, что составляло состав преступления частнопредпринимательская деятельность. Один за другим принимались законы, способствующие разграблению народной собственности. Примером могут служить законы о приватизации, о банкротстве, о продаже земли, о льготах по налогообложению и таможенным пошлинам. В принятом в 1992 г. Указе Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» отмечалась опасность коррупции в органах власти и управления, однако Указ запрещал только отдельные формы коррупционных проявлений (в их числе было участие государственных служащих в предпринимательской деятельности). Благостные намерения Указа не были обеспечены механизмами неотвратимого исполнения. Практически десятилетнее блокирование принятия закона о борьбе с коррупцией и других значимых законов служит показателем отсутствия политической воли для эффективной борьбы с коррупцией либо манипулирования лозунгами борьбы с коррупцией время от времени в предвыборной борьбе.

Большое внимание уделяется  психологическим детерминантам, в  результате изучения которых был  сделан следующий вывод: властные полномочия и преобладание личных потребностей над общественными приводят человека в некое состояние элитарности, самодостаточности, принадлежности к определенной, особой группе людей, наделенных более широкими возможностями, чем все остальные, при котором власть воспринимается как средство удовлетворения своих потребностей в материальных благах (деньги, собственность), достижения определенного социального положения, признания, самоуважения, а также, что немаловажно, гарантия безопасности в условиях экономической и политической нестабильности. При этом безопасности как внутренней – возможность влиять на происходящее, материальное обеспечение и лоббирование своих интересов, так и внешней – гарантия от преследования, безнаказанность.

Результаты проведенного автором анкетирования в 2005-2009 гг. в городах Сибири показали, что 68,7 % респондентов считают побудительной причиной стремления занять государственную должность корысть (извлечение материальной выгоды), 47,8 % респондентов указали, что лиц, стремящихся занять государственную должность, привлекают гарантии безопасности и безнаказанности, сопутствующие должностному положению, 32,5 % – получить признание определенного круга лиц или общества, 24,2 % отметили в виде побудительной причины желание сделать карьеру, 15,7 % – возможность заработать высокую пенсию. Такие ответы, как желание принести пользу обществу и государству, стремление  реализовать свои профессиональные качества, не получили какой-либо существенной поддержки.

В результате автор делает вывод о том, что детерминантами незаконного участия в предпринимательской деятельности являются как общие причины характерные для всех коррупционных преступлений, так и специальные, характерные только для рассматриваемого преступления, напрямую связанные с реальной обстановкой, сложившейся в стране, при которой утрачивается истинный смысл государственной службы – служение обществу и государству, а власть воспринимается как средство удовлетворения личных потребностей.

Третий параграф – «Правовое обеспечение противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности» – посвящен исследованию существующей правовой базы противодействия преступлению, предусмотренному ст. 289 УК РФ, выработке мер правового противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности.

Национальным планом противодействия коррупции 2008 г., Федеральным  законом «О противодействии коррупции» и Национальной стратегией противодействия коррупции заложен фундамент для совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации. Однако одним из значимых коррупционных эффектов в государственном управлении, бизнесе и гражданской активности является несоблюдение норм законов, «правовой нигилизм». Поэтому есть вполне обоснованное опасение, что меры по изменению норм законодательства неизбежно будут адаптироваться коррупционерами, чтобы иметь возможность продолжать осуществлять коррупционные действия в других формах.

Недостатки правового  регулирования противодействия  коррупции связаны с отсутствием  надлежащего контроля за деятельностью служащих (имеющиеся же контрольные меры чаще всего не являются действенными) на микроуровне и политической воли для реализации антикоррупционного законодательства на макроуровне, что является главным фактором, тормозящим борьбу с коррупцией в России.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разрешил с предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять гражданским служащим иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов (ч. 2 ст. 14). Принцип уведомления не предполагает, по сути, получение какого-либо согласия со стороны представителя нанимателя. Кроме того, в законе не указано, в какой форме это уведомление должно быть реализовано. Закрепление подобной нормы создает дополнительные возможности для коррупционного использования должностного статуса, поскольку закон не предусматривает мер реальной проверки и контроля за возникновением, развитием конфликта интересов совмещения службы и иной деятельности. Предлагается усовершенствованная норма ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Кандидаты, претендующие на замещение государственных или  муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной  службы, при приеме на работу должны быть письменно предупреждены о запрете осуществлять предпринимательскую деятельность и об ответственности за эти деяния. Для этого требуется дополнение ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» нормой, именуемой  «Запреты, связанные с гражданской службой». В случае обнаружения факта незаконного участия в предпринимательской деятельности подобное предупреждение, подписанное лицом, будет служить доказательством прямого умысла виновного.

Наряду с физическими  лицами возможна и необходима уголовная  ответственность юридического лица при условии, что единоличный  руководитель юридического лица либо члены коллегиального органа управления осознавали незаконность привлечения, предоставления работы либо иной возможности влияния на принятие управленческих решений должностным лицом, осознавали, что должностное лицо благодаря своему должностному статусу оказывает льготы, преимущества, иное покровительство этой организации, и желали этого.

Применение мер предотвращения незаконного участия в предпринимательской деятельности на стадии приема на работу (проведения конкурса) в органы власти можно усовершенствовать путем работы кадровых служб (либо подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений), которые могли бы проверять информацию о потенциальном кандидате на предмет участия последнего в коммерческой деятельности, а что еще важнее,  передачи приносящих доход ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление, как того требует Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

С целью предотвращения конфликта интересов и предупреждения  незаконного участия должностных  лиц в предпринимательской деятельности кандидатуру независимого управляющего должна утверждать комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов коллегиально. При этом независимым управляющим не может быть назначено лицо, состоящее в родственных, материальных и иных личных отношениях с кандидатом или служащим. Поэтому требуется соответствующее дополнение ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».

В качестве меры предупреждения совмещения государственной службы и коммерческой деятельности Правительству  РФ необходимо внести дополнения в бланк сведений, предоставляемых заявителем при государственной регистрации юридического лица в налоговом органе (п. 1.1 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации»). Такие дополнения касаются предоставляемых сведений об учредителях юридического лица, а именно, информации об их последнем месте работы и должности. На этом этапе налоговые органы могут отказывать в регистрации лицам (заявителям, учредителям), которым законом запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. В случае предоставления недостоверной информации при подаче документов следует предусмотреть административную ответственность юридического лица.

Несмотря на антикоррупционный  характер обязательства государственных  служащих и их родственников предоставлять  сведения о своих доходах и  принадлежащем им имуществе, круг родственников  весьма заужен, отказ в предоставлении сведений о доходах и имуществе, вызванный как объективными, так и субъективными причинами, не является основанием для расторжения трудового договора с таким служащим.

В четвертом параграфе – «Организационное обеспечение противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности» – формулируются предложения по совершенствованию мер  организационного обеспечения противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности.

Принятием Национального  плана 2008 г. заложена система организационного обеспечения противодействия коррупции, включающая противодействие незаконному участию должностных лиц в предпринимательской деятельности и состоящая из трех уровней: федерального, регионального, муниципального. На каждом последующем уровне меры противодействия коррупции разрабатываются и реализуются с учетом региональных особенностей.

Во всех субъектах  Российской Федерации идет активная работа, направленная на развитие антикоррупционной  нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации, принимаются региональные планы и целевые программы противодействия коррупции. Использование программно-целевого метода при разработке и реализации антикоррупционных мероприятий обусловлено многообразием проблем, для решения которых необходимо выполнение значительных по объему и требующих длительных сроков реализации инвестиционных проектов, а также тесной взаимосвязью и взаимозависимостью процессов социально-экономического развития региона и уровнем коррупции в органах управления.

Разработанные на федеральном уровне Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов достаточно проработаны и продуманы. Вызывает вопрос лишь то, что проекты нормативных правовых актов с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы вносятся Президенту Российской Федерации и (или) в Правительство Российской Федерации, дальнейшая их судьба какими-либо нормативными актами не регулируется. Более детальное уточнение Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с учетом региональных особенностей возможно на уровне субъектов Российской Федерации.

Работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов имеет вспомогательный характер. Это исключает долговременную, тщательную работу по контролю за служебным поведением государственных гражданских служащих. Результаты рассмотрения вопросов, являющихся основаниями к проведению заседания  комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, носят рекомендательный характер, что еще раз указывает на их вспомогательную роль, а отсутствие координирующего и контролирующего (оценивающего их работу) органа не позволяет им быть действенным механизмом противодействия коррупции.

Запущен процесс информирования общества о противодействии коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В настоящее время большинство субъектов Федерации имеет соответствующие публикации на собственных сайтах в сети Интернет. Положительным моментом было бы расположение на них информации не только о деятельности государственных органов, но и о требованиях закона при получении документов в данных органах, совершении иных действий, необходимых населению, сроках и возможности обжалования действий (бездействия) государственных, муниципальных служащих, в том числе коррупционных.