Уголовно-правовая и криминологическая характеристика незаконного участия в предпринимательской деятельности

5. Детерминантами незаконного участия в предпринимательской деятельности являются как общие причины и условия, характерные для всех коррупционных преступлений, так и частные, характерные только для рассматриваемого преступления, напрямую связанные с реальной обстановкой, сложившейся в стране, при которой утрачивается истинный смысл государственной службы – служение обществу и государству, а власть воспринимается как средство удовлетворения личных потребностей в материальных благах, достижении определенного социального положения, признании, самоуважении и гарантии безопасности как внутренней (возможность влиять на происходящие процессы в сфере власти и бизнеса, материальное обеспечение и лоббирование своих интересов), так и внешней (гарантия от преследования, безнаказанность).

Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских  служащих и урегулированию конфликта  интересов объективно носит эпизодический характер, что, при отсутствии субъекта координации и контроля за работой таких комиссий не позволяет им быть действенным механизмом противодействия коррупции.

6. В целях совершенствования правового и организационного обеспечения противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности предлагаются следующие специально-предупредительные меры:

– внесение в ч. 2 ст. 14 ФЗ РФ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» нормы, в  соответствии с которой гражданский служащий, при условии отсутствия конфликта интересов, вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью только с письменного разрешения представителя нанимателя, принятого с учетом мнения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов;

– дополнение ч. 2 ст. 17 ФЗ РФ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» и ст. 11 ФЗ РФ «О противодействии коррупции» нормой, в соответствии с которой  кандидатура доверительного управляющего утверждается комиссией по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов с учетом того, что таким управляющим не может быть назначено лицо, состоящее в родственных, материальных и иных личных отношениях с кандидатом на службу или служащим;

– расширение круга родственников  государственных служащих, обязанных  предоставлять сведения о своих  доходах и принадлежащем им имуществе, за счет включения в круг таковых  родителей, братьев, сестер и совершеннолетних детей государственного служащего;

– отказ в предоставлении сведений о доходах и имуществе  государственным служащим либо его родственниками, признанный комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов неуважительным, а равно неподача таких сведений в течение установленного комиссией времени должны являться основанием для расторжения трудового договора с таким служащим;

–  выявление должностей государственной службы, на которых служащие непосредственно контактируют с гражданами и юридическими лицами, и имеют с возможность злоупотреблять своим положением в корыстных или иных личных целях, а также последующая ротация служащих на таких должностях.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в расширении и развитии научного уголовно-правового и криминологического знания сущности незаконного участия в предпринимательской деятельности, теоретических основ противодействия данному коррупционному проявлению. Диссертация обозначает проблемы и развивает направления для дальнейших научных разработок в области противодействия коррупции и ее отдельным формам.

В диссертации сформулированы выводы, имеющие значение для совершенствования  законодательных, информационных, организационных мер противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности, а также иным видам незаконного совместительства на государственной и муниципальной службе.

В теории уголовного права  и криминологии выводы и положения  диссертации могут быть использованы в исследованиях составов должностных преступлений, системы специально-криминологического предупреждения коррупции, в научно-практических комментариях действующего законодательства.

Практическая  значимость исследования. Положения и рекомендации‚ содержащиеся в диссертации‚ важны для практической деятельности работников правоохранительных органов по квалификации преступления, предусмотренного ст. 289 УК РФ.

Сделанные автором выводы и предложения по совершенствованию  уголовного законодательства и правоприменительной практики могут быть учтены в законопроектной работе‚ а также при подготовке разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Материалы диссертации  могут использоваться в учебном  процессе по дисциплинам «Уголовное право» и «Криминология», в целях создания спецкурса «Противодействие коррупционной преступности», а также в системе повышения квалификации следователей и судей.

Апробация результатов  исследования. Выводы и положения диссертационного исследования излагались автором на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томский государственный университет, 27 января, 2006 г., 27 января 2007 г., 1 февраля 2008 г.); «Право и государство: приоритеты ХХI века» (Алтайский государственный университет, 29 сентября 2006 г.); «Актуальные вопросы публичного права» (Уральская государственная юридическая академия, 14 октября 2006 г.); «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях» (Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 26 октября 2006 г.); «Наука. Технологии. Инновации» (Новосибирский государственный технический университет, 8 декабря 2006 г.); «Организованная преступность экстремизм, коррупция в начале ХХI века в России» (Академия Генеральной прокуратуры РФ, 6 февраля 2008 г.); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Сибирский юридический институт МВД РФ, 14 февраля 2008 г.); «Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения» (Сибирский государственный университет путей сообщения, 27 марта, 2008 г.); «Борьба с коррупцией  в сфере государственного и муниципального управления: зарубежный и российский опыт» (Сибирская академия государственной службы, 28 марта 2008 г.); «Актуальные проблемы развития правовой системы государства: российский и международный опыт» (Новосибирский государственный университет экономики и управления, 25 апреля 2008 г.); «Национальный план противодействия коррупции: механизмы реализации» (Новосибирский государственный университет экономики и управления, 18 сентября 2008 г.); «Конституция Российской Федерации: проблемы построения демократического общества и правового государства» (Сибирская академия государственной службы, 10 декабря 2008 г.); «Преемственность и новации в юридической науке» (Омская академия МВД РФ, 12 марта 2009 г.).

Результаты исследования отражены в опубликованных автором  девятнадцати научных трудах, в том числе в изданиях, входящих в Перечень ВАК Минобрнауки РФ, внедрены в учебный процесс Новосибирского государственного университета экономики и управления, а также в практическую деятельность следственного управления Следственного комитета РФ по Новосибирской области, филиала ФГУ «ВНИИ МВД России» по Сибирского федеральному округу.

Структура диссертации. Работа состоит из введения‚ трех глав‚ включающих одиннадцать параграфов, заключения‚ списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации‚ показана степень ее разработанности, определяются цели‚ задачи‚ объект‚ предмет‚ методология и методика, теоретическая основа и эмпирическая база исследования‚ его научная новизна‚ теоретическая и практическая значимость‚ формулируются основные положения‚ выносимые на защиту‚ приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава  – «Исторические и социальные предпосылки уголовной ответственности за незаконное участие в предпринимательской деятельности» – состоит из двух параграфов.

В первом параграфе – «Уголовная ответственность за преступное совместительство государственных служащих в истории отечественного законодательства» – раскрываются национальные исторические особенности появления и развития феномена совместительства деятельности на государственной (муниципальной) службе и предпринимательства.

Основным документом, который составлял правовую основу деятельности служащих гражданского ведомства  до 1832 г., был Устав о службе по определению от Правительства. В 1832 г. указанный Устав был включен в документ, который систематизировал законодательство о гражданской службе, а именно в «Свод уставов о службе гражданской». В  документах Свода уставов о службе гражданской нашел отражение запрет на совмещение гражданской службы с участием в хозяйственной деятельности, если чиновник по долгу службы имел отношение к этой деятельности. Запрет распространялся на супругов и детей гражданских служащих.

Новый импульс коррупционные  явления в системе государственной  службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников стало их привлечение к учреждению различного рода товариществ и компаний, предложение тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях», в соответствии с которым государственная служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства.

Согласно Уложению о  наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. под уголовную ответственность подпадали действия, связанные с открытием частного банка, торгового общества, товарищества или компании без дозволения правительства, злоупотребления в банковской сфере совершенные чиновниками государственных кредитных установлений и должностными лицами общественных и частных банков. Уголовное уложение 1903 г. отражало уголовно наказуемые деяния служащих, заключавшиеся во вступлении в запрещенные законом по роду службы имущественные сделки и в воспрещенном законном участии в предприятиях, договоре или залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены или через подставное лицо.

Октябрьская революция  повлекла национализацию экономики, запрет частной торговли продовольственными товарами, усиление борьбы со спекуляцией. В советский период запреты и ограничения в системе гражданской службы содержались в Постановлении СНК от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», а также во Временных правилах о службе в государственных учреждениях и предприятиях от 21 декабря 1922 г. С созданием частных предприятий и кооперативов в период НЭПа основные государственные монополии сосуществовали с частным предпринимательством. Поддержка государством развития частноэкономической деятельности и в то же время ее подконтрольность и регулируемость со стороны государства повлекли рост злоупотреблений в виде организации предпринимательских структур самими чиновниками. Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем Циркуляре от 9 октября 1922 г. назвал взяточничеством случаи участия сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами, а также использования своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение. УК РСФСР 1926 г. криминализировал незаконное совместительство в двух государственных учреждениях или в одном государственном и в другом частном, посредничество при подрядах, поставках, торгах, связанное с получением комиссионных или наградных выплат. Позже в качестве служебного преступления были криминализированы содействие, оказываемое должностными лицами государственных органов и коопераций, организации лжекооперативов или попустительство их дальнейшей деятельности, а равно оказание им содействия в той или иной форме (ст. 111-а УК РСФСР 1926 г.).

В 30-е годы ХХ столетия был издан ряд постановлений, касающихся борьбы с должностными злоупотреблениями  в отдельных отраслях народного хозяйства. Например, Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 апреля 1934 г. «О премировании железнодорожных работников и совместительстве работы на транспорте с работой в других предприятиях и учреждениях» запрещало работникам железнодорожного транспорта работать в сторонних организациях по совместительству.

Создание основ для  развития частного предпринимательства  связано с принятием ряда законов в конце 80-х годов («Об индивидуальной трудовой деятельности» 1986 г., «О кооперации в СССР» 1988 г.). Получили развитие кооперативы, которые могли иметь в собственности недвижимость, самостоятельно определяли направления своей деятельности, а также предоставляли возможность переводить немалые денежные ресурсы из государственного сектора экономики в частный.

Политические и экономические события начала 90-х годов способствовали переходу важнейших государственных единиц (ведомств, торговых, снабженческих предприятий, заводов, государственных банков) в частные руки. Отсутствие дистанцирования гражданского оборота в экономике от государственных структур оказало решающее значение на распространение случаев совместительства коммерческой деятельности и государственной службы. Запрет государственным служащим лично или через посредников заниматься предпринимательской деятельностью, принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами или иными хозяйствующими субъектами и выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), предусмотренный Указом Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», а позже Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в РФ», а также рост подобных случаев привели к криминализации незаконного участия в предпринимательской деятельности в УК РФ 1997 г.

Второй параграф – «Социальная обусловленность уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предпринимательской деятельности» – посвящен характеристике общественной опасности незаконного участия должностного лица в предпринимательской деятельности как основания криминализации этого деяния.

Незаконное участие  в предпринимательской деятельности достаточно четко вписывается в рамки признаков коррупционного преступления: должностное лицо вопреки закону участвует в предпринимательской деятельности, используя свои должностные полномочия для оказания незаконных преимуществ, покровительства своей организации в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц, посягая на законные интересы и авторитет государства, интересы общества, физических и юридических лиц. Незаконное участие в предпринимательской деятельности является одним из проявлений деловой коррупции, природа которой заключается в сращивании носителей власти с бизнесом, в незаконном лоббировании ими интересов бизнеса в целях личного, узкогруппового обогащения вопреки интересам службы, что представляет серьезную угрозу стабильности и устойчивости национальной экономики и политической системы государства. Общественная опасность этого вида преступной деятельности характеризуется рядом негативных последствий: нарушаются конкурентные механизмы рынка; расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета; неэффективно используются бюджетные средства, в частности при распределении госзаказов и кредитов, что и без того усугубляет бюджетные проблемы России; постепенно происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических групп, видящих во власти средство лоббирования интересов своего бизнеса и широкие возможности для отмывания денег.