Реализация законов и подзаконных актов

Российская правовая система  историческими корнями тесно  связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных  актов, по юридической силе стоящих  ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это  – обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.) не должны были противоречить  закону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.

В современной России к  подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:

1) нормативные постановления  палат Федерального Собрания  Российской Федерации;

2) нормативные указы главы  государства – Президента Российской  Федерации;

3) нормативные постановления  Правительства Российской Федерации;

4) нормативные правовые  акты федеральных органов исполнительной  власти;

5) нормативные правовые  акты иных ведомств Российской  Федерации.

В качестве примера рассмотрим структуру подзаконных нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.

Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения  о видах актов, издаваемых органами исполнительной власти.

С одной стороны, Правила  подготовки нормативных правовых актов  федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства  РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 устанавливают, что «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». С другой стороны, в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти вопрос о видах издаваемых ими актов решен иначе, чем в указанных выше правилах. В одних случаях закрепляется лишь право на издание нормативных правовых актов, без указания на их виды.

В ряде других случаев, содержатся указания на определенные виды издаваемых актов, и кроме этого предполагается возможность издания «и иных нормативных  правовых актов».

И, наконец, некоторые положения  предусматривают возможность издания  актов иных наименований, чем предусмотрено  правилами подготовки нормативных  правовых актов федеральных органов  исполнительной власти.

Таким образом, в положениях об отдельных органах перечень издаваемых ими актов шире, чем предусмотрено  указанными Правилами. Представляется, что подобное решение вопроса  о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти не совсем удачно. Более предпочтительным, на наш взгляд, было бы закрепление  в одном едином акте, утверждаемом Правительством РФ, всех разновидностей нормативных правовых актов рассматриваемых  органов, что способствовало бы формированию стабильной, унифицированной практики по данному вопросу.

Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ, что  обусловлено как сложившимися традициями, так и тем фактом, что данный акт характерен для министерств, которые представляют самое многочисленное звено в системе федеральных  органов исполнительной власти. В  силу этого в количественном отношении  данный вид акта доминирует среди  остальных разновидностей.

Как правило, в литературе указывается, что характерными признаками приказа являются то, что он:

1) содержит предписания  обязательного характера;

2) издается министром;

3) представляет собой  акт, издаваемый в порядке осуществления  единоначалия.

Приказы министра – обязательные предписания нормативного характера, издаваемые министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом, исполняющим его обязанности.         Иванов Р.Н. определяет приказ как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, посредством которого утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции.[4 стр. 9]

Анализ правотворческой  практики соответствующих органов  свидетельствует о возможности  выделения в общем массиве  приказов двух больших групп. Первую группу составляют приказы, которыми утверждаются, вводятся в действие иные нормативные  правовые акты соответствующего органа. Во вторую группу входят приказы, содержанием  которых являются предписания по отдельным вопросам, входящим в компетенцию  органа.

Инструкция – это нормативный  правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок  осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений  законодательных и иных нормативных  актов.   В зависимости от характера содержания инструкций их можно разделить на следующие виды:

1. Закрепляющие процедурные  права и обязанности конкретной  категории должностных лиц.

2. Определяющие порядок  осуществления отдельных действий  или видов деятельности.

3. Закрепляющие порядок  применения нормативных правовых  актов. Как правило, инструкции  утверждаются иными актами данного  органа (приказами, постановлениями,  распоряжениями), хотя в практике  деятельности отдельных органов  исполнительной власти инструкции  могут и не утверждаться другими  актами.

Определенными особенностями  обладает такая форма акта как  «правила». Посредством издания  правил определяется процедурный порядок  осуществления какой-нибудь деятельности или устанавливаются обязательные для исполнения требования. Правила  близки по содержанию и характеру  регулирования к инструкциям, но в отличие от них сформулированы более кратко.

Следует отметить, что в  правотворческой практике отдельных  федеральных органов исполнительной власти, используются и иные виды актов, такие, например как, наставление, устав  и другие, однако, они являются менее  распространенными и в общем  удельном весе занимают незначительное место.

В содержании подзаконных  нормативных правовых актов учитываются  конкретные условия регулирования  тех или иных общественных отношений. Раскрываются эти условия во многом благодаря использованию различных  форм развития и конкретизации положений  закона в подзаконных нормативных  правовых актах. Эти формы направлены главным образом на формулирование предметных связей между законами и  подзаконными нормативными правовыми  актами, имеющими многоступенчатый характер.

Система подзаконных нормативных  правовых актов Российской Федерации  выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а  также осуществляет собственное  регулирование по определенным в  законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции  всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания  ими подзаконных нормативных  правовых актов, нормативного закрепления  этого понятия, определения мер  по осуществлению законности в сфере  издания подзаконных нормативных  правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной  власти с федеральным законом.

Таким образом, законом называется акт, принимаемый в особом порядке  высшим органом законодательной  власти (парламентом) или народом  и поэтому обладающий высшей юридической  силой. Bce остальные нормативные  правовые акты называются подзаконными и не должны противоречить закону.

2. Реализация законов и подзаконных актов

2.1 Причины и условия действия механизма обеспечения реализации закона и подзаконных актов.            

 Политическая реформа, процесс  демократизации общества и формирования  правового государства выдвинули  на первый план проблему исполнения  законов. От ее решения во  многом зависит не только эффективность  нового законодательства, но сама  судьба демократических институтов, экономической и правовой реформы.

Чтобы решить эту проблему необходимо обратиться к причинам данного явления. Почему вновь принятые законы не исполняются? Причин этому множество. Назовем  лишь главные из них.

Прежде всего - это нестабильная политическая ситуация. Конфликтные  отношения законодательной и  исполнительной ветвей власти привели  к развалу всей системы государственного управления, дестабилизации общественной жизни. Президент, взявший в свои руки законодательную власть после  отставки Верховного Совета РФ, попытался  заполнить правовой вакуум путем  издания Указов, имеющих силу Законов. Но сочетание законодательных и  исполнительных полномочий в одних  руках не дает положительных результатов. Четкое разделение властей в сочетании  с их конструктивным  взаимодействием - единственный, на наш взгляд, путь к правовому государству. Вновь созданный законодательный орган, не имел опыта законотворческой деятельности, не способен пока в полной мере регулировать процесс исполнения законов.

Представляется, что глубинные  причины правовой анархии, по-нашему, - не в юридической, а, прежде всего, в социально-экономической сфере. В условиях экономического кризиса, местные власти произвольно манипулируют законами, стремясь реформировать отношения  собственности и перевести планово-регулируемую экономику на рельсы автоматически  действующей рыночной экономики.

Скоростное блочно-поточное законотворчество не достигает своих целей, ибо  эффективность законов зависит  не от простого желания их творцов, а от комплекса экономических, политических, нравственных, культурных и иных факторов.   

Еще одной из важных причин неисполнения закона является деформация правового  мышления и правового сознания не только значительной части граждан, но и должностных лиц в высшем эшелоне власти. Пренебрежение требованиями закона власть имущими порождает Всеобщий правовой нигилизм в обществе.

Многие ученые считают, что "исполнение законов зависит от их качества, точности формулировки, отсутствия двусмысленности".[5 стр. 5]

Несовершенство ведет к неправильному  толкованию и затрудняет применение закона.

Например: в Законе "0 статусе  судей в РФ" говорится, что "Судья  не может быть привлечен к административной и дисциплинарной ответственности".[3 ст.16]  Данная норма носит слишком, общий характер. Из нее, однозначно, не следует, исключает ли она административную ответственность судей, например, при нарушении правил дорожного  движения, или  исключает лишь ту ответственность, которая налагается судом.           

Затруднения в исполнении российских законов обусловлены также отсутствием  системности, внутренней связи принимаемых актов. Зачастую законы вступают в противоречие друг с другом.           

 Так, например, Закон РФ от 27 апреля 1993г. "Об обжаловании  в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и гл.24 ГПК имеют множество разночтений. Существенное несовпадение наблюдается в положениях законов, определяющих пределы обязательности решений суда по жалобе, вступивших в законную силу. Закон от 27 апреля устанавливает правило общеобязательности решения, в то же время как ст.24 ГПК ограничивает пределы обязательности вступившего в законную силу решения лишь субъектами, "которых оно касается". К ним, ст.24 ГПК относит государственный орган, общественную организацию, должностное лицо, действия,  которых подлежали обжалованию. Если сам же законодатель не уважает им же принятый закон, он лишается возможности требовать этого от других, тем более ожидать его добровольного исполнения.

У многих ученых-юристов беспокойство вызывает уровень специальной подготовки правоприменителя, профессиональной подготовки кадров правоохранительных органов. Отсюда малокомпетентные, неквалифицированные  комментарии вновь принятых законов  в средствах массовой информации.

Многие участники «Круглого  стола» по вопросу исполнения законов, организованного журналом «Советское государство и право» считают, необоснованным искать причины неэффективности, действия законов, в тексте самого закона. «Дело  не в законах. Приняв немало авангардных  законов, мы не добились каких-либо серьезных  изменений социальной действительности, но зато основательно подорвали стабильность всей правовой системы - важнейшее условие  эффективности любого закона". Мне  думается, что с данным утверждением можно согласится лишь отчасти. Все-таки, ясно и четко изложенный закон  - это уже залог его эффективного действия в сфере практики, он вызовет меньше трудностей при его применении, исключает неверное толкование. Хотя нельзя не согласиться с тем, что наибольшее количество проблем возникает именно в сфере практики. По-моему,  представляется, что недостатки законодательства не были бы столь разрушительны, если бы в обществе существовала эффективная структура юридической деятельности и защиты прав. В стране не создано системы юридической адаптации законодательства. Раньше действовала приказная система его претворения в жизнь, теперь ее нет. Отсутствие сквозного для всех правовых актов правообеспечения сводит к минимуму эффект самих прогрессивных законов. Нет также практики отслеживания недостатков вновь принимаемых актов и оперативного внесения поправок.