Проблемы противодействия организованной преступности

На 40-й сессии в 1985 году Генеральная Ассамблея единогласно постановила (рез. 40/122) созвать в 1987 году на уровне министров международную конференцию по вопросам борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом. Конференция, которая прошла в Вене в июне 1987 года, приняла программу сотрудничества государств по всему комплексу вопросов, касающихся борьбы с наркоманией, а также политическую декларацию по данному вопросу. Конференция 1987 года явилась своеобразной подготовкой к конференции для принятия новой конвенции, которая состоялась в Вене в ноябре — декабре 1988 года. Конференция приняла Конвенцию ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, которая вступила в силу 11 ноября 1990 г.

В отличие от документов 1961 и 1972 годов, новая конвенция делает упор на принятие международно-правовых мер по пресечению незаконной торговли наркотиками и обеспечению неотвратимости наказания преступников. Она предусматривает возможность ареста и конфискации иностранной собственности, доходов, банковских счетов, если для этого имеются основания, и направлена на активизацию сотрудничества правоохранительных органов разных стран в этой области. Конвенция предусматривает ряд новых форм сотрудничества, например применение метода контролируемых поставок, который стал довольно широко и успешно применяться в международной практике. Смысл метода заключается в том, что соответствующие органы государства, обнаружив незаконную перевозку наркотиков, не задерживают перевозчика, а вступают в негласный контакт со своими коллегами в стране, куда следует груз. Таким образом, удается выявить не только перевозчика, но и получателей груза, а иногда и более полную цепь преступников, занимающихся наркобизнесом. В конвенции имеются также специальные положения, устанавливающие порядок сотрудничества государств в тех случаях, когда для незаконного оборота наркотиков используются морские суда, несущие флаг какого-либо государства или не несущие флага либо опознавательных знаков, указывающих на их регистрацию.

Россия участвует в Конвенции 1988 года, Единой конвенции 1961 года, Протоколе к ней 1972 года, Конвенции о психотропных веществах 1971 года. Она неуклонно выступает за строгое выполнение всеми государствами обязательств в соответствии с этими конвенциями. В целом позиция России характеризуется неизменной и последовательной борьбой за укрепление и совершенствование международной системы контроля над производством и распространением наркотических средств и психотропных веществ.

Представитель России принимает активное участие в работе Комиссии по наркотическим средствам, созданной в 1946 году. Ее состав избирается Экономическим и Социальным Советом. Комиссия определяет перечень наркотических средств, подлежащих контролю, дает рекомендации по научным исследованиям, содействует выполнению международных соглашений, разрабатывает проекты новых соглашений, дает заключения по вопросам контроля над наркотическими средствами и т. п. В настоящее время в комиссию входят представители 40 государств. Эксперт от России участвует также в Международном комитете по контролю над наркотиками, который был создан в соответствии с положениями Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года. Комитет состоит из 13 экспертов, которые избираются ЭКОСОС в личном качестве на пятилетний срок. Комитет осуществляет контроль за соблюдением странами договоров о наркотических средствах, запрашивает государства о ежегодном производстве, потреблении, ввозе и вывозе наркотиков, осуществляет наблюдение за торговлей наркотиками, информирует государства и получает от них разъяснения по различным вопросам торговли, оборота, распределения наркотических средств и т. п.

Россия придает большое значение также и региональному сотрудничеству в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Так, в ноябре 1990 года в Москве состоялось первое совещание глав европейских национальных правоохранительных органов по борьбе с наркотиками. В других регионах такое сотрудничество началось раньше и хорошо себя зарекомендовало. Совещание прошло в обстановке делового обсуждения различных аспектов задач, стоящих перед правоохранительными органами в данной области, и положило хорошее начало для продолжения диалога и наращивания усилий в борьбе с наркотиками.

Значительное место отводится также двустороннему сотрудничеству. Россия имеет двусторонние соглашения с Великобританией, США, Францией, ФРГ, Канадой, Италией, Турцией и рядом других стран. В соответствии со сложившейся практикой заключаются межправительственные рамочные договоры о сотрудничестве в борьбе с наркотиками, а на их основе — межведомственные соглашения, в которых конкретизируются задачи ведомств в осуществлении такого сотрудничества. Наиболее активно вовлечены в этот процесс такие ведомства, как МВД, Таможенный комитет, Федеральная служба контрразведки России.

Озабоченность тенденцией неуклонного и довольно быстрого роста преступности в области наркобизнеса привела к созыву в феврале 1990 года специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по данному вопросу. На этой сессии Генеральная Ассамблея ООН приняла Политическую декларацию и Всемирную программу действий по международному сотрудничеству в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.

По линии ООН принимаются и другие меры. С целью создания более мощной финансовой базы для осуществления сотрудничества в данной области в 1971 году был создан Фонд ООН для борьбы со злоупотреблением наркотиками. Бюджет Фонда состоит из добровольных взносов государств. Основная задача Фонда — оказание технической помощи государствам, в первую очередь развивающимся, а также международным организациям в деле борьбы с незаконным оборотом наркотиков.

Комиссия по наркотическим средствам неоднократно подчеркивала наличие связи между незаконным оборотом наркотиков и другими видами преступности, и прежде всего международным терроризмом.

4.3. Борьба с международным терроризмом

Основные этапы борьбы с международным терроризмом. Терроризм, в том числе в его трансграничных формах,— одна из наиболее опасных форм преступности. На современном этапе это явление превратилось в фактор, серьезно дестабилизирующий нормальное развитие международных отношений. Особую опасность могут представлять террористические посягательства с использованием ядерных и иных средств массового поражения.

Процесс становления международного сотрудничества в противодействии терроризму, формирования его основополагающих принципов и норм прошел через определенные исторические этапы. Первые многосторонние усилия государств на этом направлении восходят к концу 20-х — второй половине 30-х годов нашего столетия. В ходе международных конференций по унификации уголовного законодательства удалось сформулировать и принять (в форме рекомендаций государствам-участникам) определение терроризма, под которым понималось применение какого-либо средства, способного терроризировать население, в целях уничтожения всякой социальной организации. На конференциях шла также работа над созданием механизмов, которые позволяли бы осуществлять уголовное преследование террористов за пределами национальных границ. «Унификаторы» подошли вплотную к признанию объективной необходимости подкрепления мер, принимаемых на национальном уровне, разработкой соответствующих международно-правовых норм.

Новым этапом международного сотрудничества государств в этой области стала завершенная в 1937 году разработка под эгидой Лиги Наций Конвенции о предупреждении терроризма и наказании за него, а также Конвенции о создании международного уголовного суда. Хотя обе конвенции так и не вступили в силу, многие их положения легли в основу становления таких действующих принципов и норм международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, как неотвратимость наказания преступников, универсальная юрисдикция, обязательство либо выдавать предполагаемого преступника, либо преследовать его в уголовно-процессуальном порядке, положения о взаимном обмене соответствующей информацией и др.

Определение терроризма. Современные параметры международного сотрудничества государств по борьбе с терроризмом в основном сложились в послевоенный период. До сих пор международному сообществу не удалось (главным образом из-за доминировавшей до последнего времени чрезмерной идеологической отягощенности данной проблематики) выработать общепризнанное определение терроризма, хотя в целом и сложилось общее понимание в отношении основных составляющих этого явления. Прежде всего речь идет о противозаконном насилии, как правило, с применением оружия, стремлении запугать широкие слои населения, о невинных жертвах, а применительно к террористическим актам, затрагивающим интересы более чем одного государства, присутствует и международный элемент. Что касается политической направленности, то международное сообщество не рассматривает ее в качестве определяющей черты международного терроризма, акты которого могут совершаться и по иным мотивам. В последние годы в VI Комитете Генеральной Ассамблеи ООН предпринимаются шаги с целью придать новый импульс работе над определением международного терроризма*.

• * Что касается терроризма голударственного, то есть действий, предпринимаемых на государственном уровне, с целью подрыва суверенитета и независимости других государств, а также воспрепятствования осуществлению права народов на самоопределение, то после принятия в 1984 году Генеральной Ассамблеей ООН резолюции 39/159, осудившей такую политику и практику в качестве метода ведения дел с другими государствами и народами, концепция государственного терроризма на универсальном уровне развития не получила.

От терроризма государственного следует отличать проблему поддержки со стороны государств действий террористических групп и отдельных террористов. Такая поддержка осуждается в раде деклараций и резолюций ООН.]

Ввиду отсутствия общепризнанного всеобъемлющего определения терроризма формирование правовых основ сотрудничества государств в борьбе с ним концентрируется на тех направлениях, где его проявления представляют наибольшую опасность интересам международного сообщества.

К настоящему времени сформировалась система международного противодействия терроризму, которая включает в себя сотрудничество на глобальном и региональном уровнях, а также на двусторонней основе.

Система международного сотрудничества в борьбе с терроризмом. На глобальном уровне такое взаимодействие концентрируется в рамках ООН, ее специализированных учреждений, прежде всего ИКАО, ИМО, МАГАТЭ. Под их эгидой создана и действует международно-правовая база такого сотрудничества, включающая в себя целый ряд универсальных соглашений, таких как: Токийская конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, 1963 года; Гаагская конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года; Монреальская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 года; Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 года; Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 года; дополняющий Монреальскую конвенцию Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 года; Римская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 года и Римский протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1988 года. В 1991 году была принята Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения*.[

• * Что касается запрещения актов террористического характера во время вооруженных конфликтов, то оно предусматривается нормами международного гуманитарного права, в частности положениями Дополнительных протоколов 1977 года к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 года.]

На региональном уровне вопросы сотрудничества в борьбе с терроризмом рассматриваются в рамках СБСЕ, ЕС, Совета Европы, Организации американских государств (ОАГ), Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК) и др. Разработан и действует ряд международных инструментов, регламентирующих сотрудничество на этом уровне: итоговые документы совещаний СБСЕ в Хельсинки, Мадриде, Вене, Париже; резолюции и решения, принятые органами ЕС; подготовленная ОАГ Конвенция о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма, принимающих форму преступлений против лиц и связанного с этим вымогательства, когда такие акты носят международный характер, 1971 года; разработанная Советом Европы Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 года; Региональная конвенция СААРК о пресечении терроризма 1987 года.

Сотрудничество на двусторонней основе протекает в форме диалога на различных уровнях, а также на базе двусторонних договоренностей. Так, обязательства о взаимодействии в борьбе с международным терроризмом содержатся в заключенных Россией в 1992 году межгосударственных договорах с Францией и Великобританией о принципах взаимоотношений, а также в заключенных бывшим СССР в 1990 году Договоре о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве с ФРГ, Договоре о дружбе и сотрудничестве с Италией. Россия является государством — продолжателем СССР по заключенным в 70-х годах двусторонним межправительственным соглашениям о сотрудничестве в предотвращении угона гражданских воздушных судов с Афганистаном, Ираном, Финляндией и Турцией (последнее в силу не вступило, поскольку не было одобрено турецкой стороной). В 1991 году заключен двусторонний Меморандум о взаимопонимании с правительством США о сотрудничестве в области гражданской авиации, который предусматривает модель российско-американского оперативного взаимодействия в кризисных ситуациях, вызванных акциями террористов на гражданских авиалиниях между двумя странами. Двусторонние соглашения в области борьбы с терроризмом, в том числе и на межведомственном уровне, заключены, например, между Италией и Турцией, Францией и Испанией, Францией и Венесуэлой, США и Италией.

Одна из отличительных черт современного терроризма — динамика его проявлений и методов, к которым прибегают террористы для достижения своих целей. Соответственно не имеют застывших форм принципы и нормы, регулирующие сотрудничество по борьбе с актами международного терроризма; многие из них находятся в процессе становления.